제3장 국제정세, 사회․경제적 조건 변화와 대중적 노동운동 발전(1950년대 말~1960년대 전반)

제4절 아시아 국가 노동운동―2

필리핀

‘민중정치’를 추구해 왔던 라몬 막사이사이(Ramon Magsaysay)가 1956년 5월 9일 비행기 추락 사고로 사망하고, 뒤를 이어 부통령 카를로스 가르시아(Carlos P. Garcia)가 대통령직을 승계하였다.

가르시아 대통령은 그 다음 해인 1957년 12월 실시한 대통령 선거에서 당선되었다. 가르시아는 필리핀 역사상 최초로 야당 소속 부통령인 디오스다도 마카파갈(Diosdado Macapagal)과 함께 국정을 이끌게 되었다. 가르시아가 추진한 중심 정책은 언론․출판․종교의 자유를 보장하고, 자유선거를 포함하여 필리핀에서 민주주의를 발전시키는 일이었다. 그는 또 문화적 부흥을 추진하고 경제 분야에서 ‘필리핀인 우선주의’를 채택했다. 나아가 가르시아는 필리핀인들이 대표적인 민족주의자로 추앙하는 호세 리잘(José Rizal)사망 100주년 기념식을 성대하게 거행 하는가 하면, 일본․미국․베트남․말라야 등을 방문하여 국제적인 우호와 선린관계를 두텁게 하고자 했다(양승윤 외 2007, 69).

José Rizal(1861.6.19~1896.12.30): 루손 섬 칼람바에서 출생하여 아테네오데마닐라대학과 산토토마스대학에서 공부하였다. 1882년 에스파냐 마드리드대학에 유학하여 의학을 공부하는 한편, 필리핀 식민지 개혁을 요구하는 언론활동에 참여하였다. 1886년 발표한 첫 소설 《나에게 손대지 말라 Noli me tangere》와 《체제전복 El filibusterismo》(1891)으로 개혁운동 대변자로서 위치를 굳혔다. 그의 문필활동과 실천은 필리핀 혁명(1896∼1902)과 필리핀 민족주의의 사상적인 기반이 되었다. 1892년 마닐라에서 필리핀민족동맹을 조직, 사회개혁운동을 전개하다 체포되어 다피탄 섬으로 유형 당했다. 1896년 민족주의 비밀결사단체인 카티푸난이 일으킨 폭동에 연루되었다는 혐의를 받아 체포되어 12월 마닐라에서 공개 처형되었다

가르시아 정권을 두고는 부정부패에 대한 비판이 끊이지 않았다. 가르시아는 결국 1961년에 시행된 대통령 선거에서 당시 부통령이었던 자유당 소속 마카파갈과의 대결에서 패배하여 정권을 넘겨주어야만 했다. 1961년 12월 30일, 필리핀공화국 제5대 대통령으로 취임한 마카파갈은 ‘평화와 번영의 새로운 시대’(New Era)를 주창하고 나섰다.

1961년 대통령 취임 선서를 하는 마카파갈

마카파갈은 1963년 8월 새로 ‘농지개혁법’을 제정했다. 법 제정의 배경에는 베트남 정세가 필리핀에 끼치는 영향을 우려한 필리핀 정부와 미국의 고려가 있었고,  1950년대 이후 겨우 형성되기 시작한 필리핀 공업기업가 층과 중간계층의 정부에 대한 지지가 존재했다. 대부분의 공업기업가 층과 중간계층은 토지소유자이기는 했지만, 그들은 어느 정도의 농업개혁에 따른 국내시장 개발과 국민경제 발전을 바라고 있었다. 마카파갈의 농지개혁법은 카사마 제도를 다음과 같은 두 가지 방법으로 폐지하고자 한 것이었다. 제1단계는 분익소작농을 정액소작농으로 바꾸는  것이고, 제2단계는 이 정액소작농을 자작농으로 바꾸는 것이었다.

스페인 식민지 시대에서부터 유지되어온 제도로서, 식민지 대토지소유는 기본적으로 카사마제도(kasama system)라는 분익소작제로 경영되었다. 카사마는 분익소작농으로서 대체로 생산물의 절반을 지주에게 납부하고 그 외에도 각종 노역과 부담을 지고 있었다.

이 농지개혁법에도 많은 허점이 있었다. 실시대상이 특정한 정부 선정지구에 한정된 것이라든지, 그 가운데서 쌀과 옥수수를 경작하는 토지에 한정한 것 등이 그러했다. 마카파갈 정권과 그 뒤를 이은 국민당의 페르디난드 마르코스(Ferdinand E. Marcos)정권이 1972년까지 실시한 것은 이 농지개혁법의 제1단계에 지나지 않았다. 그 결과도 실로 보잘 것 없는 것이었다. 1971년 9월까지 규정 절차를 완료하여 완전 정액차지농으로 전환된 것은 토지개혁 지정 지구 쌀․옥수수 분익소작농의 약 6%였고, 전국 쌀․옥수수 분익소작농의 2%에 지나지 않았다. 농지개혁이란 이름으로 예정했던 토지소유권 이전은 지주 정권이 위에서부터 농지개혁을 추진한 필리핀의 경우에는 실제로 기대하기 어려운 과제였다(이케하타 세츠호 외, 1977, 153～154).

마카파갈 정권은 대외적으로 국가의 자주성 확립을 위해 노력을 기울였다. 우선 1947년 3월 미국과 체결한 “99년 동안 미국에 군사기지를 제공 한다”는 내용의 협정이 국민들의 원성을 사고 있음을 고려하여 대여 기간을 25년으로 단축하는 교섭을 전개하여 결국 미국의 동의를 이끌어냈다. 또 독립기념일을 미국으로부터 독립한 7월 4일에서 스페인 지배에서 자주독립을 선포했던 1898년 6월 12일을 기념하여 6월 12일로 바꿈으로써 대미 자주권 확립을 시도했다. 1962년 6월에는 사바(Sabah)에 대한 필리핀 영유권을 공식적으로 주장했으며, 1963년 8월 5일에는 마닐라에서 말라야․필리핀․인도네시아 3국 연합체인 마필인도(MAPHILINDO)를 결성했다.

그러나 1950년대 후반 들어 필리핀에서는 막사이사이가 구상했던 개혁노선은 결실을 맺지 못한 채, 대지주와 독점자본 지배의 정치구조가 유지되었다. 뒷날 필리핀 역사상 최고의 독재자로 불린 마르코스는 당시 하원 원내총무를 맡고 있었으며, 그 뒤 1959년 11월 실시된 중간선거에서 상원의원에 당선되어 차츰 권력의 정점을 향해 나아가고 있었다.

드디어 마르코스는 1965년 11월 9일 실시한 대통령 선거에서 마카파갈을 누르고 당선되었다. 1965년 대통령 선거에서 마카파갈이 패배한 데는 몇 가지 이유가 있었다. 마카파갈이 주창했던 ‘새로운 시대’의 구체적 실행이 뒤따르지 못했고, 마카파갈은 대통령 재선을 하지 않겠다던 약속을 지키지 않았으며, 정부 안에 만연된 부정부패 진상 조사도 철저하게 시행하지 못했다. 이 때문에 국민당이 다시 집권하게 되었고, 국민들은 “우리나라는 다시 한번 위대해질 수 있다”는 마르코스의 외침에 귀 기울이게 되었다(양승윤 외 2007, 70).

이 시기 필리핀 정부가 행한 경제정책을 살펴본다. 1950년대 정부의 보호정책에 따라 추진된 수입대체 공업화는 1950년대 말부터 1960년대에 걸쳐 급속한 정체를 겪었다. 최종 단계에서 수입 부품을 조립하는 형태의 수입대체 공업화는 인위적인 페소화의 절상으로 공업용품의 수입을 증가시켜 무역적자를 증가시켰다. 더욱이 상품의 판로는 한정되어 있었고, 페소화 가치의 상승은 수출에 악영향을 미쳤다. 이에 따라 필리핀 제조 산업 성장률은 1955～1960년의 7%에서 1960～1965년에는 4.5%로 저하되었다.

이런 가운데 미국 자본은 민족주의적 입법 적용 제외를 요구함과 동시에 필리핀을 ‘공업의 길’보다는 ‘농업의 길’ 을 따라 발전시킬 의도를 갖고, 농원형 농산물가공 공업 발전에 힘을 기울였다. 제2차 세계대전 직전인 1940년 미국의 대필리핀 투자는 약 9,000 달러였는데, 1956년에는 약 5억 달러로 늘어났으며, 1968년에는 약 10억 달러로 증가되었다. 이러한 자본은 전쟁 이전부터 기존 기업 외에 새롭게 제조업․정유업․화학․철강․통조림제조업․농원업․유리제조업․제약업, 그리고 각종 공장 설비 등에 투자되었다(타니가와 요시히코 1971, 212～213).

한편, 제2차 세계대전 이후 농민 비중이 압도적으로 큰 필리핀 인구는 1948년 1,900만 명에서 1961년에는 2,741만 명으로 급격히 증가했다. 일자리를 찾아 농촌에서 도시로 몰려드는 인구가 늘어나자, 도시인구 집중이 초래되어 실업 문제가 심각하게 제기되었다. 이와 같은 사회현상은 필리핀의 주식인 쌀 소비를 증가시켜 쌀값 폭등을 가져왔다.

이에 대해 마카파갈 정부는 1960년대 들어 페소화의 단계적 평가절하를 단행했다. 이에 따라 필리핀의 수출품 경쟁력은 강화되었지만, 수입품과 쌀을 중심으로 한 국내 상품가격 인상을 초래하였다. 또 페소화 가치하락이 수입부품의 가격 상승을 불러일으켜 수입대체 공업화 추진에 걸림돌로 작용했다. 결국 경쟁 품목에 높은 관세를 부과하여 이들 상품을 보호하는 비효율적인 공업화가 전개되었다. 마카파갈이 시행한 경제정책은 결국 실패로 돌아갔고, 국민의 불만은 점점 고조되었다. 이처럼 정치와 경제가 중대 시련을 겪는 가운데 치러진 대통령 선거에서 마카파갈은 패배하고 말았다(이마가와 에이치 2011 하권, 219).

이와 같은 정치․경제적 변화가 진행되는 가운데, 반미 민족운동이 체제 내에서 고조되었다. 필리핀 민족주의 부르주아지는 미국의 신식민지주의에 반대하는 운동을 벌였다. 그들은 특히 그들의 경제적 이익을 제약하는 ‘필리핀․미국 ‘평등조항’의 즉시 폐지와 통상협정 종결을 요구했으며, 군사협정을 포함한 필리핀과 미국관계의 전면적인 개선을 주장했다. 그들은 또 노동자와 학생들과 더불어 제국주의 정책에 반대하는 대중 시위 조직화에도 참가했다(타니가와 요시히코 1971, 213).

후크발라합(Hukballahap)이 괴멸상태에 들어간 1950년대 전반, 대중운동의 명맥을 유지라도 하듯 체제 내 엘리트들도 반미 민족주의운동에 함께 나섰다. 그 선두에 선 사람은 전후 필리핀 정치에 특이한 족적을 남긴 클라로 렉토(Claro M. Recto)였다. 렉토는 전쟁 이전부터 일정한 지위를 유지해 온 특권적 정치가의 한 사람(1949년 상원의원에 당선되었다)이었다. 그는 독립국가의 주권과 민족 이익을 지킨다는 관점에서 필리핀에 있는 미군기지, 필리핀-미국상호방위조약, 필리핀통상법에 반대하는 운동을 전개했다. 전후 2기에 해당하는 자유당 정권 시기에는 미국 영향력이 워낙 강대하여 렉토의 주장은 정치계에서 받아들여지지 않았다. 그러나 렉토의 주장은 1953년 말 국민당 집권 이후에는 일정 정도 외교 정책에 반영되었다. 1955년 9월 ‘필리핀통상법’을 개정하여 성립된  ‘라우렐―랭글리 협정’(Laurel―Langley Agreement)은 그 하나라고 할 수 있다.

라우렐―랭글리 협정에 따라 필리핀은 통상법 적용으로  상실했던 평등성과 주권 침해 일부를 회복함과 동시에 1955년부터 시행되어온 부과관세 체증률을 필리핀 측에 유리하도록 개정할 수 있었다. 그러나 그 반대보상으로서 미국은 모든 종류의 기업 활동에서 미국인이 필리핀인과 동등한 자격으로 참가할 수 있는 권리를 요구했는데, 미국 자본의 필리핀 경제 지배는 통상법 이상으로 결정적이었다. 그래서 라우렐―랭글리 협정은 결과적으로 민족자본의 발전을 저해하게 되었다.

기지문제에 대해서도 요구가 강하게 제기되었다. 미국은 1953년 이후 필리핀에 있는 미군 기지의 완전한 소유권을 요구하여 렉토의 격렬한 항의를 받았으며, 1956년 7월 필리핀 측의 주장을 받아들여 기지에 대한 필리핀 측 주권을 인정했다. 그러나 그 뒤로 같은 해 8월부터 12월까지에 걸쳐 열린, 기지문제를 둘러싼 필리핀․미국 사이의 정식 협의와 그 다음해에 열린 비공식협의는 문제 해결을 위한 유효한 성과를 가져오지 못했다. 필리핀․미국 사이의 기지문제 교섭은 가르시아 정권 시기에도 계속되었고, 1958년부터 1959년까지의 교섭을 통해 일련의 합의서가 성립되었다. 그러나 그 내용은 부분적인 합의에 그쳤다. 그 뒤, 실현을 본 합의서의  한 조항은 기지대여 기간의 단축문제였다. 1966년 9월의 필리핀․미국 사이의 협정에서 종래의 99년에서 25년으로 단축되었다(이케하타 세츠호 외, 1977, 155～156).

한편, 1956년 렉토를 비롯한 민족주의 정치가들이 주도하여 ‘리잘법’이 제정되었다. 리잘법은 전국의 모든 학교와 대학이 리잘 생애와 그의 저작을 학습하는 리잘 과정을 설정할 것을 의무화했다. 리잘법 제정에 대해서는 가톨릭교회와 수도회가 맹렬히 반대했다. 반대 이유는 리잘이 교회를 모독한 이단자이기 때문에 그의 저작에 대한 교육을 강제하는 것은 가톨릭교도들에게는 종교의 자유를 해치는 일이라는 것이었다. 그러나 진정한 반대이유는 리잘의 온건한 민족주의가 급진적인 민족주의로 전화하지 않는다는 보증을 할 수 없다는 데 있었다. 이 시기 가톨릭교회와 수도회는 필리핀에서 반공주의의 아성이었으며, 식민주의의 옹호자였다.

렉토를 비롯한 민족주의 엘리트들은 보수 양당 체제를 무너뜨리고 새로운 민족주의를 발전시키기 위해 1957년 ‘민족주의시민당’을 결성하여 대통령 선거에 출마했다. 결과는 가르시아의 승리로 끝났다. 이와 같이 렉토를 대표하는 체제 엘리트의 민족주의는 1950년대를 통하여 상당한 전진을 성취할 수 있었다.

그러나 필리핀 정치 기조가 반공주의에 바탕을 두고 있음은 부인할 수 없는 일이었다. 1957년 6월, ‘파괴활동방지법’이 제정되었으며, 필리핀공산당(Communist Party of the Philippines: CPP)과 인민해방군(HMB)이 비합법화 되었다. 1961년에는 국립필리핀대학 교수 L.Y.야베스가 『필리핀대학문리학부기요(紀要)』에 무기명 논문 “필리핀에서 일어난 농민전쟁”을 수록한 것을 두고 파괴활동방지법 위반 혐의를 받아 국회에 소환되었다. 정부의 이런 조치가 내려지자, 필리핀대학에서는 혁신 교수와 학생들이 ‘학문의 자유를 지키자’는 대중운동을 조직하였고, 그리하여 학생운동 결성의 계기가 만들어졌다. 학문의 자유라는 부르주아적 표어 속에 대중의 정치적 자유에 대한 희구가 담겨져 있었다. 체제 엘리트의 민족주의는 대중의 민족주의에로 전환되는 시기를 맞고 있었다. 1960년대 들어 미국의 베트남 개입이 강화됨에 따라 필리핀의 반미운동도 점점 격화되었다(이케하타 세츠호 외, 1977, 157).

이와 같은 정치․경제적 변화가 진행되는 가운데, 노동운동은 발전을 위한 큰 계기를 찾지 못했다. 노동조합운동은 ‘쌀과 생선’ 기능(경제적 노동조합주의)을 그 특징으로 했다. 노동조합운동의 주된 활동은 임금인상, 노동시간 단축, 그리고 노동조건 개선을 위한 단체교섭에 집중되었다. 노동조합 수는 1953년부터 1956년 사이 약 3배 증가했으며, 단체협약 적용 대상도 약 4배 늘어났다. 1953년부터 1966년 사이 등록된 노동조합 수는 836개에서 2,522개로 약 3배 증가했다.

1954년 5월, 필리핀과 아시아에 있어 단체교섭 시스템을 지원하기 위해 필리핀대학교의 아시아노동교육센터가 설립되었다. 1959년에는 분열된 노동조합운동을 통합하기 위해 카티푸낭 망가가왕(Katipunang Manggagawang)이 설립되었으나 성공을 거두지는 못했다. 1963년 농지개혁법의 시행과 더불어 노동조합운동은 농업노동자 조직화에 노력을 집중했다. 그 결과 조직된 농업노동자들은 산업노동자들과 마찬가지로 최저임금, 8시간 노동, 사회보장, 그리고 일자리 보장 등의 권리를 보장받게 되었다. 이 시기 노동조합운동은 분열되어 통합된 역량을 구축하지 못했다. 이와 같은 요인은 노동조합운동의 전반적인 약화로 이어졌으며, 노동자계급의 이해관계도 제대로 실현하지 못했다(Sibal 2004, 36～37).

그러나 1960년대 들어 노동운동은 물가폭등과 생활조건 악화, 그리고 민족주의 부르주아지 대두 등을 배경으로 다시 활성화되었다. ‘전국노동조합연합’(NATU)이나 ‘필리핀자유노동조합연합’(PAFLU) 등이 1963년 5월부터 거의 반년 동안 계속된 마닐라 항만 파업을 비롯하여 잇따른 파업을 주도한 데서도 확인된다.

1963년, 노동조합운동은 ‘노동당’(LM) 창립에도 적극성을 발휘했다. 노동당은 결성 당시 공업화, 토지개혁, 시민의 자유 확대, 미국 군사기지 철거, 필리핀․미국 불평등조약 폐기 등을 포함한 반제국주의적 강령을 내걸었다.

한편, 농민과 농업노동자의 생활조건 악화에 따라 농민운동도 새로운 활기를 띠게 되었다. 이와 같은 정세에서 후크발라합은 중부 루손 농업지대에서 합법․비합법 조직이나 투쟁을 다시 일으켜 세웠다. 후크발라합은 민족주의운동과 반제국주의투쟁 발전을 근거로 정부의 탄압정책에 대응하여 지하․반무장투쟁을 유지했다(타니가와 요시히코 1971, 213～214).

다음으로 이 시기 필리핀의 파업 발생 추이를 통해 노동운동 동향을 살펴본다.

〈표3 ―16〉1956～1965년 필리핀 파업발생 추이

연도	파업건수	파업참가자수	노동손실일수
1956	81	22,678	994,697
1957	59	19,706	218,120
1958	59	16,634	374,566
1959	59	26,693	456,967
1960	43	15,048	277,354
1961	67	29,283	522,933
1962	80	44,597	537,345
1963	89	47,520	1,454,937
1964	101	64,624	842,342
1965	107	54,944	794,185

자료:ILO 1972, Yearbook of Labour Statistics.

주: 6명 이상이 관련되지 않은 파업과 하루 노동시간 또는 교대근무시간 동안 지속되지 못한 파업은 제외함.

〈표3 ―16〉에서 보는 바와 같이 1956～1965년의 필리핀 파업 발생 추이를 보면, 다른 나라에 비해 상대적으로 저조한 편이었다. 연 평균 파업 발생건수는 75건이며 파업참가자수는 1964년이 6만 4,624명으로 가장 많았으며, 파업에 따른 노동손실일수는 1963년이 145만 4,937일로서 가장 많았다. 대체로 1960년대 들어 그 이전에 비해 파업건수나 파업참가자수, 그리고 노동손실일수가 점점 증가하였다. 이 시기는 마카파갈 대통령 집권 기간이었고, 경제정책의 실패로 중대 시련을 겪게 됨에 따라 국민의 불만이 크게 고조되었던 상황이었다. 1960년대 초반 파업 동향은 노동조합운동이 차츰 활기를 되찾기 시작했음을 보여주고 있다.

말라야

1957년 8월 31일, 말라야연방은 영국령에서 완전한 독립국이 되었다. 영국은 당시까지 싱가포르와 북보르네오(사바), 사라왁, 브루나이로 이루어지는 보르네오 섬 북반부를 여전히 식민지로 영유하고 있었다.

말라야연방에서는 1959년 8월 최초의 하원 의원 선거가 실시되었다. 등록유권자 225만 명 가운데 56.6%가 말레이인이었고, 35.6%가 중국인이었으며 7.4%가 인도인이었다. 의석 104석 가운데 동맹당(AP)이 74석, 범말라야이슬람당(PMIP)이 13석을 획득했다(이케하타 세츠호 외, 1977, 332).

1961년 5월, 말라야연방의 라만 수상은 말라야연방과 영국 식민령 지역을 통합하여 말레이시아연방을 창설할 계획을 영국에 제안했다. 영국은 이와 같은 제안을 지지했다. 라만 정권은 말라야연방과 싱가포르만 통합할 경우, 화교 수가 말레이인 수를 상회하기 때문에 보르네오 섬 북반부도 연방에 편입되어야 한다고 판단했다. 영국으로서는 말레이시아연방은 구(舊)영국령 동남아시아 지역의 통합체로서 동남아시아에 있어서 공산주의 세력과 민족주의 세력 확대에 대한 방어벽이 될 가능성이 있고, 영국의 이해관계 측면에서도 유리하다고 보았다.

말레이시아 초대 총리인 압둘 라만(Tunku Abdul Rahman)

그러나 인접국인 필리핀과 인도네시아는 말레이시아연방 안에 반대했다. 필리핀은 사바가 필리핀 남부 수루 지방의 토후가 1878년 영국에 대여한 곳이기 때문에 역사적으로 필리핀 령이라며 영유권을 주장했다. 한편, 인도네시아는 말레이시아 구상은 보르네오 북부 주민의 민족자결과 독립운동을 압살하는 영국과 말라야의 신식민주의라고 비난했다.

이런 상황에서 1961년 11월, 말라야연방 정부와 영국 정부 사이에 말라야․싱가포르․북보르네오․사라왁․브루나이 통합으로 이루어지는 말레이시아 연방 결성에 합의했다. 드디어 1963년 9월 16일, 연방에 참가하지 않기로 결정한 브루나이(1984년 독립)를 제외한 상태에서 말레이시아연방이 수립되었다.

말레이시아연방이 출범하자 필리핀은 말레이시아연방과 국교단절을 선언했고, 인도네시아는 말레이시아 분쇄를 슬로건으로 내걸고 보르네오 북부에 대한 게릴라 공격을 시작했다. 미국은 영국의 말레이시아 구상을 지지했으며, 중국은 인도네시아의 말레이시아에 대한 대결자세에 강한 지지를 보냈다. 1965년 1월, 말레이시아는 국제연합(UN)안전보장이사회 비상임이사국이 되었으며, 인도네시아는 국제연합을 탈퇴하였다(오쿠 야스키 2009, 307).

싱가포르에서는 집권당인 인민행동당(PAP)이 ‘말레이시아인의 말레이시아’를 슬로건으로 내세우고 민족 사이의 평등을 주장했다. 그 때문에 싱가포르 정권과 말레이인 정당인 ‘통일말라야국민조직’(United Malayas National Organization: UMNO)을 중심으로 한 말라야동맹당(AP)정권과의 대립이 격화되었다. 1965년 8월, 말레이시아 의회는 싱가포르의 연방으로부터 분리를 결정했다. 싱가포르는 독립하여 싱가포르공화국이 되었다.

말레이시아연방이 완전한 독립을 이룩하는 데는 군사․경제적 제약이 따랐다.  군사적으로는 말레이시아연방 협정에 따라 영국․오스트레일리아․뉴질랜드의 각 군대가 국방을 맡게 되었고, 경제적으로는 고무․주석을 중심으로 한 농업․광업 등 중요 부문을 영국 자본이 지배하고 있었다. 더욱이 말레이시아연방 정부는 미국․영국․일본 등의 경제 원조를 기반으로 하여 공업화와 경제자립화를 추진하고자 하였다. 대내적으로는 사회 민주화와 토지개혁이 미처 이루어지지 못했으며, 농민은 반봉건적 착취 구조에서 고통당하고 있었다.

이와 같은 상황에서 말레이시아 인민은 진정한 민족해방과 민주개혁을 목표로 한 민족․민주운동을 전개하게 되었다. 그들의 투쟁은 무장투쟁을 중심으로 진행되었는데, 그것은 1948년 6월 영국 식민지 권력이 평화적이고 민주적 투쟁의 길을 막은 이후 20년 이상 계속되었다(타니가와 요시히코 1971, 277～278).

한편, 말레이시아연방 성립 이후 문화․교육정책의 변화가 이루어졌다. 문화정책의 주도권을 행사하고 있는 동맹당 내 UMNO 지도부는 말레이어 이외의 민족어, 즉 중국어와 타밀어(인도계 주민의 언어)를 사용하는 교육기관을 말레이어로 통일하여 사용하는 교육제도 정책을 추진했다. 말라야화교협회(MCA)는 이 정책을 인정했으나, 여기에 동조하지 않는 화교들의 정치적 움직임이 일어났다. 그것은 중국어를 사용하는 교육을 말레이어 중심 교육체제에 흡수하는 방향을 명확히 한 ‘1961년 교육령’에 반대하는 운동, 중국어를 공용어로서 지위를 인정하는 운동, 영어로 교육하는 대학 설립을 인정하는 운동이 그것이었다. 1960년대에 있어 화교의 대규모적인 대중적 정치운동 거의 대부분이 언어․교육문제를 둘러싼 것들이었다. 이와 같은 사실을 배경으로 하여 화교의 권리 확대를 주장하는 화교계 야당이 잇따라 생겨났다. 인민진보당(PPP), 민주행동당(DAP), 말레이시아민정운동당 등이 그것이다(오쿠 야스키 2009, 308).

1950대 후반에서 1960년대 전반에 걸친 정치적인 격변 속에서 노동운동이 발전을 추진함에 있어 여러 가지 곤란이 뒤따랐다. 1950년대 이후, 노동조합운동은 공산당의 영향에서 차츰 벗어났으며, 어떤 정당이나 정파와도 긴밀한 관계를 맺지는 않았다. 말레이시아 정당은 광범한 계급적 지지 기반을 갖추고 있지도 않았다. 집권당인 동맹당은 인종에 기반을 둔 정당이었다. 그래서 노동운동이 협력관계를 갖고자 하는 정당도 존재하지 않았다. 더욱이 1959년에 채택된 노동조합법은 노동조합이 정치적 목적을 위해 그들의 기금을 사용하는 것을 엄격히 금지했다. 또 법은 노동조합 리더들이 동시에 정당 간부직을 맡을 수 없도록 규정했다.

노동조합 가입은 16세 이상의 모든 피고용자에 대해 인정되었으며, 경찰․군인․교도관은 노동조합 결성과 가입이 금지되었다. 노동자들은 그 노동자가 고용되어 있는 직업․직종․산업을 대표하는 노동조합에만 가입할 수 있다. 공공부문에서 일하는 노동자는 민간부문 노동조합에 가입하지 못하였다. 사바 주와 사라왁 주에서 일하는 노동자는 같은 주에서 일하는 노동자를 포괄하는 노동조합에만 가입할 수 있다. 다시 말해 다른 주에서 일하는 노동자들을 포괄한 노동조합에 가입할 수 없다. 이와 같은 제약조건이 존재함에도 1960년대 들어 노동조합원의 수는 서서히 증기했다(Maimunah Aminuddin 2009, 305～306).

다음으로 1956～1965년의 말레이시아 파업발생 추이는 〈표3 ―17〉에서 보는 바와 같다. 1956～1965년의 파업발생 건수는 말레이 반도와 사바를 합쳐 854건으로서 연평균 85건 발생했다. 파업참가자수를 보면 1962년이 가장 많은 23만 2,912명이었으며, 파업에 따른 노동손실일수는 1956년의 56만 2,125일이 가장 많았다. 이것은 말라야연방 독립을 전후한 시기와 말레시아연방 수립을 전후 한 시기에 파업 발생이 많았음을 보여준다.

연도	파업건수		파업참가자수		노동손실일수
	사바	말레이 반도	사바	말레이 반도	사바	말레이 반도
1956		213		48,677		562,125
1957		113		14,067		218,962
1958		69		9,467		59,211
1959		39		6,946		38,523
1960		37		4,596		41,947
1961	2	58	233	9,045	1,169	59,730
1962		95		232,912		458,720
1963	9	72	574	17,232	2,906	305,168
1964	10	85	492	226,427	1,089	508,439
1965	6	46	388	14,684	15,84	152,666

〈표3 ―17〉1956～1965년 말레이시아 파업발생 추이

주: ILO 1972, Yearbook of Labour Statistics.

대한민국

이승만정권의 권력 강화와 4월 혁명

앞에서도(제2부제3장) 지적한 바 있거니와, 한국전쟁 이후 이승만 정권은 미국의 정치․경제․군사․이데올로기 측면에서 행해진 직접적 지배․개입과 확고한 국내 권력 기반을 통해 독재 권력의 통치체제를 강화해 나갔다. 1956년 대통령․부통령 선거에서 자유당의 이승만과 민주당의 장면이 각각 대통령과 부통령에 당선되었다. 선거는 곳곳에서 폭력이 동원되고 개표가 중단되는 등 험악한 분위기에서 진행되어 부정 선거 요소를 짙게 드러냈다. 이승만이 당선되어 자유당 정권이 유지되었으나, 장면이 부통령으로 당선된 것은 이승만의 후계 구도에 비관적 예고로 작용했다.

한편, 대통령 후보로 나선 조봉암은 총투표자의 30% 지지를 획득하여 이승만과 자유당을 긴장상태로 몰고 갔다. 무력통일론을 마치 국시처럼 내세웠던 상황에서 조봉암이 ‘평화통일’을 주창하여 많은 지지표를 획득한 것은 이승만 정권에 대한 큰 위협이 아닐 수 없었다. 이처럼 완강한 반공이데올로기와 부정 선거가 저질러지는 가운데서도 조봉암이 많은 득표를 할 수 있었던 것은 국민의 잠재된 변혁 열망 때문이었다(역사학연구소 1995, 286～287).

재판 중인 조봉암 선생.

조봉암이 중심이 되어 1956년 11월 10일 창당한 진보당은 1958년 1월 11일 지도부가 구속되고 2월 25일 정당 등록이 취소됨으로써 정치활동을 더 이상 계속할 수 없었다. 진보당은 강령에서 “우리 당은 노동자․농민을 중심으로 진보적 근로 인텔리, 중소상공업자, 양심적 종교인 등의 광범한 근로대중의 정치적 집결체이며, 국민대중의 이익 실현을 위해 투쟁한다”고 선언했으며, ‘평화통일’을 통일방안으로 내세웠다. 조봉암은 1959년 7월 31일 간첩혐의를 받아 사형 당했다.

이승만 정권은 1958년 이른바 ‘2․4파동’을 몰고 온 국가보안법 개악을 단행하였고, 지방자치단체장을 선거제에서 임명제로 바꾼 지방자치법 등 악법을 무리하게 통과시켰다. 또 이승만 독재 권력을 비판했던 《경향신문》을 폐간시켰다. 이것은 국민의 기본권을 억누르고 다음 대통령 선거에서 정․부통령 후보인 이승만과 이기붕을 당선시키는 데 유리한 조건을 만들어내기 위한 조치였다.

자유당이 보안법을 날치기 통과시킨 사건이다.  ‘대공 사찰 강화’와 ‘언론통제’를 내용으로 하는 보안법 개정안을 자유당이 경위권을 발동하여 야당의원들을 연금시킨 상태에서 여당 단독으로 강제로 통과시켰다.

이승만 독재 권력은 1960년에 실시될 4대 대통령 선거를 준비하는 과정에서 한층 더 강화되었다. 자유당은 반공단체 9개를 통합한 대한반공청년단을 선전․선동대로 삼았으며, 1959년 11월부터는 각 지방 관료들에게 미리 사표를 받아놓은 상태에서 불법선거운동을 강요하였다. 또 사전투표와 공개투표, 완장부대 동원 등 구체적인 부정선거 계획도 마련하였다(역사학연구소 1995, 295).

한편, 1950년대 말 들어 이승만 정권의 권력 기반이 되었던 미국의 대(對)한국 무상원조가 유상차관으로 전환되면서 경제구조 변화가 진행되었고, 이것은 4월 혁명의 사회․경제적 배경이 되었다. 1950년대 말부터 미국 원조는 급격하게 줄어들었다. 1957년의 38,300만 달러를 정점으로 하여 1958년에는 32,100만 달러, 1959년에는 22,200만 달러, 1960년에는 24,500만 달러로 미국 원조는 현저하게 줄어들었다.

미국의 원조 감소는 한국 경제 전반에 걸쳐 결정적인 타격을 안겨주었다. 우선 원조 기업의 가동률이 급격히 떨어졌고, 그 결과에 따라 실업률이 크게 증가하였다. 이 무렵 국민소득(GNP) 성장률이 1957년의 8.1%를 정점으로 하여 1958년 6.5%, 1959년 4.8%, 1960년 2.5%로 각각 떨어졌다는 사실을 통해서도 심각한 불황국면이 조성되었음을 알 수 있다.

미국 원조 감축은 정부의 재정구조에도 큰 영향을 끼쳤다. 총재정수입 가운데 원조자금이 차지하는 비중, 곧 총세입의 대충자금(對充資金) 의존도가 1957년 53.0%로부터 1959년의 41.5%로, 1960년의 34.6%로 저하되었다. 그래서 정부는 재정 지출을 줄이는 긴축정책을 추구하지 않을 수 없었고, 그것은 구체적으로 국영기업체의 경영합리화, 중소기업 육성, 그리고 민간 차원에서의 유상 외자도입 촉진 등과 같은 정책으로 나타났다. 원조 감축에 따른 이와 같은 변화는 나아가 당시 국가권력의 독점적 원조물자 배정을 둘러싼 이른바 관료독점화 현상의 기초를 약화시켜 정부 권력구조 자체를 뒤흔들어놓았다. 게다가 이승만 정권 통치 아래에서 원조자금 배정을 둘러싼 부정부패는 극심하였고, 거기서 일반 대중은 철저히 소외되었을 뿐만 아니라 원조수입 감축에 따라 국민의 조세부담률이 증가되었다. 이러한 요인들이 서로 상승 작용을 하여 ‘4월혁명’의 사회․경제적 배경이 되었다(이대근 1984, 163～164).

제2차 대전 후 대외원조에서 원조를 받은 국가 정부가 원조 증여분에 상당하는 달러 액수의 자국통화를 특별계정에 적립하는 것을 말한다.

4월혁명은 ‘4․19혁명’을 비롯하여 ‘3,4월 민중항쟁’, ‘4월민중항쟁’으로 표현되기도 한다. 그것은 1960년 3,4월에 있었던 민중봉기의 성격을 어떻게 규정하는가에 따른 개념상의 상이로 보인다. 여기서는 일반적으로 통용되고 있는 4월혁명으로 기술한다.

4월혁명의 시발은 1960년 2월 28일 대구 고등학교 학생들이 민주당의 집회 참가를 막기 위해 학교 당국이 일요일인데도 학생들을 강제로 등교시킨 데 항의하여 ‘학원 정치도구화’ 반대를 외치며 시위를 벌인 데서 비롯되었다. 같은 해 3월 15일 대통령 선거에서 저질러진 부정선거에 항거하는 민중봉기가 마산에서 일어난 뒤(제1차 마산봉기) 부정선거 반대운동이 언론계․학계․법조계로 확대되었고 학생들의 동조 시위가 각지로 확산되었다. 4월 11일, 최루탄이 눈에 박힌 김주열의 시체가 마산 앞바다에서 발견되면서 제2차 마산봉기가 일어났다. 제2차 마산봉기를 계기로 시위는 단순한 부정선거 규탄이 아닌, 부도덕한 정권을 물리치기 위한 투쟁으로 전환하였다. 4월 18일, 이승만 정권이 평화적인 시위를 마치고 돌아가는 고려대학교 학생들을 정치깡패들을 동원하여 폭력을 행사한 사건이 벌어졌다. 그 다음날인 4월 19일, 학생과 민중들이 전국적으로 일제히 궐기하였고, 서울에서는 시위대가 경무대로 몰려갔다. 이에 대응하여 경찰은 시위대를 향해 무차별 총격을 가해 ‘피의 화요일’을 만들었으며, 이승만 정권은 비상계엄을 선포했다.

4월혁명의 시발인 고등학생들의 시위 장면.

이승만은 국무위원을 모두 사퇴시키고, 이기붕 부통령 당선을 취소하며 자유당 총재직에서 사퇴하기로 하고 구속학생 전원을 석방하겠다는 유화책으로 사태를 수습하고자 했다. 그러나 4월 25일, ‘학생의 피에 보답하라’는 대학 교수들의 시위를 계기로 다시 민중 투쟁이 격렬하게 전개되면서 4월 26일 이승만은 하야 성명을   발표했다. 4월혁명 과정에서 희생된 사람은 186명이었고, 그 가운데 국민학생․중학생을 포함하여 학생이 77명이었고 ‘하층노동자’ 61명, 무직자 33명, 회사원․학원생이 10명, 직업 미상이 5명이었다(한국역사연구회현대사연구반 1991, 212～213).

4월혁명의 성격과 의의에 대해서는 다양한 견해들이 있으나 대체로, 민주주의 실현과 민족운동으로 규정한다. “4․19운동의 직접적인 동기는 제4대 정․부통령 선거에서의 자유당의 파렴치한 부정선거에 있었다. 그러나 그것은 단순한 부정선거 규탄운동이 아니라 국민주권주의에 입각한 민주주의운동이요 민족주의 운동이었다”(강만길 1984, 211)는 견해가 있다. 또 다른 견해는 곧 4․19는 민주주의와 민족해방의 실현을 위한 미완의 민중혁명이었으며, 민중 자신이 아닌 학생에 의한 대리혁명이었으며, 이것은 민중적 요구에 기초하면서도 민중 자신에 의해 주도된 것이 아니라는 것이다(박현채 1984, 77).

이승만 하야 하루 전인 4월 25일 허정을 수석 국무위원으로 하는 과도내각이 성립했으며, 과도정부는 평화적인 정권교체, 3․15부정선거 책임자 처벌, 경찰력 수습과 정치적 중립화 등을 실시한다고 밝혔다.

같은 해 7월 29일 치러진 총선거에서 민주당이 승리를 거두었고, 진보정당을 표방한 사회대중당과 한국사회당은 참패하였다. 사회대중당은 출마자 120여명 가운데 민의원 4명과 참의원 3명이 당선되었을 뿐이었다. 선거를 치르고 나서는 ‘혁신계’로 불리는 진보정당들은 사회대중당, 사회당, 혁신당, 통일사회당 등으로 분열되었다.

총선거에서 승리한 민주당은 8월 23일 대통령에 윤보선, 국무총리에 장면을 선출하여 장면 정권을 탄생시켰다. 장면 정권은 이승만 독재체제의 잔재 청산과 실질적인 민주주의 실현을 위한 정책이나 조치를 취하지는 않은 채, 여러 가지 행정조치와 악법 제정을 추진하였다. 장면 정권은 1961년 2월 8일, 미국이 한국 정부에 대해 통제권을 행사할 수 있게 되어 있는 ‘한미경제원조협정’을 정당․사회단체의 반대를 무릅쓰고 체결했으며, 일반 국민의 민주화 요구와 대중 시위 등으로 위기의식을 갖게 된 민주당 정권은 ‘반공임시특별법’과 ‘데모규제법’ 제정을 시도했다. 3월 8일, ‘2대 악법’이 발표되자, 야당과 사회단체들이 반대투쟁위원회를 결성하여 반대 투쟁을 벌였다.

이 시기, 4월혁명의 분출된 요구를 반영하여 민족 자주․통일운동과 사회운동이 그 어느 때보다도 고양․발전하였다. 먼저 민족자주통일중앙협의회(민자통) 조직과 노선부터 살펴본다. 민자통은 1960년 9월 3일 민족자주통일중앙협의회 주비위원회를 시작으로 하여 같은 해 9월 30일에는 민자통준비위원회가 조직되었으며, 그 다음 해인 1961년 2월 25일에는 민자통이 정식으로 결성되었다. 구성 조직은 사회당, 사회대중당, 혁신당 등의 정당과 천도교, 민족건양회, 민주민족청년동맹, 통일민주청년동맹, 피학살유족회 등의 사회단체가 참가하였다. 민자통 주비위원회는 결성 취지문에서 “4월에 뿌린 피는 조국의 완전 자주독립과 민주주의 발전, 민족 장래의 번영을 위한 것이니 우리는 이 정신에 따라 하루 속히 통일 성업을 달성해야 할 것이다”라고 표방했다. 민자통은 ① 우리는 민족자주적이며 평화적인 국토통일을 기한다. ② 우리는 민족자주역량의 총집결을 기한다. ③ 우리는 민족자주의 처지에서 국제우호의 돈독을 기한다는 강령을 내세웠다. 민자통은 통일 원칙으로서 ‘자주․평화․민주’를 제시하여 통일운동 단체로서 출발했으나, 실제로는 민족통일전선체를 지향하였다.

민자통은 1961년 3월 8일까지 중앙협의회에 이어 서울시협의회, 경상남도협의회, 경상북도협의회, 전라남도협의회, 전라북도협의회, 충청남도협의회가 조직된 것을 비롯해 17개 군에서 군협의회가 조직되었고, 그 밖에 읍․면․동협의회와 직장협의회, 재외동포 지부까지 설립 준비를 하고 있었다.

민자통의 이러한 조직 확대에 대해 ‘중립화통일연맹’은 “통일을 위한다는 국민운동체가 통일의 기본 방안도 없이 결성대회를 가진다는 자체가 모순일 뿐만 아니라 협의체가 하부 세포조직까지 가진 다는 것은 더욱 이해가 가지 않는 것”이라고 비판하였다. 중립화통일연맹은 통일사회당이 주도한 통일단체였다(한국연사연구회현대사연구반 1991 2, 242, 246).

한편, 서울대학교를 비롯한 여러 대학에서 민족통일연맹(민통련)이 결성되었고, 1961년 5월 3일 서울대학교 민족통일연맹이 남북학생회담을 제의하였고, 같은 해 5월 5일 민족통일전국학생연맹결성준비위원회가 이를 지지하는 결의문을 채택하자, 그동안 논의 수준에 그쳤던 통일문제가 운동 차원으로 한 단계 발전하는 양상을 보였다. 민통련의 학생회담 제의에 호응하여 민자통은 5월 13일 서울운동장에서 ‘남북학생회담 환영 민족통일촉진권기대회’를 열었다.

이와 같이 민족통일운동은 4월혁명 이후 활발하게 전개된 데 비해 사회운동은 그다지 고양되지 못하였다. 노동운동 전개에 대해서는 뒤에서 자세히 살펴보겠거니와, 농민운동은 체계화된 양상을 보이지 못하였다. 농민운동이 대중운동으로 본격적으로 전개되지 못한 채, 한국전쟁 전후 경찰과 군인이 저지른 양민학살 사건 진상 규명과 규탄을 목표로 한 피학살자유족회 결성과 활동이 농민활동의 한 가닥을 이루었다.

박정희 군부정권 등장과 국가주도 경제개발정책

1961년 5월 16일, 박정희를 중심으로 한 군부세력이 장면 정권을 무너뜨리고 군사정권을 수립했다. 이날 새벽, 포병 5개 대대가 먼저 서울에 들어와 육군본부를 점령하고 이어 방송국, 발전소와 정부 주요 관서를 장악하였고, 전국에 걸쳐 비상계엄령을 선포하여 군사혁명위원회(의장: 장도영, 부의장: 박정희)를 구성하였다.

군사혁명위원회는 5월 19일 ‘국가재건최고회의’로 그 명칭을 바꾸고 장도영을 내각수반 겸 국방장관으로 하는 군사내각을 구성했다. 쿠데타 세력은 5월 23일 다음과 같은 6개 항의 혁명공약을 내걸었다. ① 반공을 국시의 제일의(第一義)로 삼고 지금까지 형식적이고 구호에만 그친 반공태세를 재정비 강화한다. ② 유엔헌장을 준수하고 국제협약을 충실히 이행할 것이며, 미국을 위시한 자유 우방과의 유대를 더욱 공고히 한다. ③ 이 나라 사회의 모든 부패와 구악을 일소하고 퇴폐한 국민도의와 민족정기를 바로잡기 위해 청신한 기풍을 진작시킨다. ④ 절망과 기아선상에서 허덕이는 민생고를 시급히 해결하고 국가 자주경제 재건에 총력을 경주한다. ⑤ 민족의 숙원인 국토통일을 위해 공산주의와 대결할 수 있는 실력배양에 전력을 집중한다. ⑥ 이와 같은 우리의 과업이 성취되면 참신하고도 양심적인 정치인들에게 언제든지 정권을 이양하고 우리들은 본연의 임무에 복귀할 준비를 갖춘다.

국가재건최고회의 최고위원들과 함께한 박정희

국가재건최고회의는 1961년 6월 6일 ‘국가재건비상조치법’을 만들어 모든 정부 권한을 장악한 뒤, 김종필을 부장으로 하는 한국중앙정보부를 설치하였다. 중앙정부부는 처음에 쿠데타를 반대하는 인물을 가려내는 일부터 시작하여 나중에는 정치․경제․외교․사회문제 등 국가의 모든 업무에 관여하게 되었다. 국가재건최고회의는 6월, ‘혁명재판소 및 혁명감찰부 설치에 관한 법률’을 공포하여 약 2주일 동안에 7만 6,000명을 검거하였고, 7월에는 반공법을 제정하여 모든 진보적인 운동을 규제하였다. 그리고 군사정부는 한 달 동안에 무려 1,270개의 신문과 잡지를 폐간시켰다.

한편, 쿠데타 세력은 미국 지지를 업고 내부 권력기반을 강화하기 위해 군 정비를 단행했다. 7월, 최고회의 의장인 장도영을 비롯한 군고위층 44명을 반혁명죄로 체포하였고, ‘정군 운동’을 명문삼아 장군 40여명과 장교 2,000여명이 예편되었다.

그리고 군부는 국회와 지방의회를 해산했고 정당․사회단체 활동을 금지시키는 한편, 정당 15개와 단체 238개를 해산하게 했다. 1962년 3월 16일에는 ‘정치활동정화법’을 발표하여 구 정치인 4,378명에 대해 6년 동안 정치활동 금지조치를 취했다.

1961년 5월 16일 박정희 군부의 쿠데타 과정을 살펴보았거니와, 5․16 쿠데타의 성격을 어떻게 규정할 것이며 미국과의 관계를 어떻게 보아야 할 것인가. 5․16쿠데타는 4월혁명 이후 급속하게 진출한 민중운동과 민족통일운동으로 미국의 신식민지 지배체제가 흔들리자, 이에 대한 반혁명전략으로 발생했다. 즉 반미감정이  확산되고, 민족통일운동이 고양되면서 미국의 한국에 대한 지배구조가 흔들리는 상황이 도래하자, 한국 전쟁을 통해 가장 강력한 사회세력으로 성장한 군부가 민중운동을 탄압하는 결정적인 수단으로 채택한 것이 5․16쿠데타이다. 결국 5․16쿠데타는 케네디 정권이 새로이 채택한 로스토우 전략에 기반 하여 민중투쟁과 지배세력 내부 반대파의 힘으로 전복되지 않을 장기적이고 안정적인 정권을 위한 군부 독재의 성립과 지원이라는 정책에 따라 발생했다(한국역사연구회현대사연구반 1991 3, 46～47).

1960년을 전후하여 미국의 세계전략, 특히 제3세계 전략은 위기에 봉착하게 된다. 이러한 위기를 타개하기 위해 미국은 제3세계 국가들에서 일어나는 폭동을 예방하고, 비공산주적 발전 방향으로 이끄는 방법을 모색하게 된다. 이러한 반혁명 전략의 기조를 반영한 것이 로스토우의 근대화론과 경제발전이었다. 로스토우는 그의 경제발전론에 따라 미국 원조에 힘입어 저개발국가들이 그가 말한 ‘도약과정’으로 도약할 수 있다고 전제하고 도약을 위한 효율적 원조로서 장기적인 차관과 기술원조정책을 제안하였다. 그의 이론은 제3세계전략과 결합하여 영향을 끼쳤는데, 특히 한국의 ‘근대화’ 과정 자체에 커다란 영향을 끼쳤다. 로스토우가 창립초기부터 활동했던 미국 매사추세츠공과대학 국제문제연구소의 ‘제안’은 로스토우 이론을 잘 표현해주고 있다. “역사상 처음으로 세계 인구의 많은 부분이 혁명적인 전환 과정에 들어섰다. 그것은 이전에는 관심이 없던 인민을 변화의 가능성에 급속히 노출시키는 것이며, ……점점 더 많은 인민들이 그들의 열망을 민주적인 제도를 버리고 폭력적인 변화를 통해서 실현시킬 수 있으리라고 믿게 될 위험이 있다. 미국 원조는 비폭력적으로 급속한 사회변동을 가능하게 할 수 있도록 안정을 제공함으로써 사회진화에 기여하는 것이다. 이러한 판단은 우리 식의 민주사회를 유지하고 발전시킬 수 있는 세계 환경을 유지하는 것이 미국 국익이라는 정의로부터 직접 도출된다(“박정희 정권시기 경제와 근대화론”, 네이버 블로그).

1960년을 전후하여 미국의 세계전략, 특히 제3세계 전략은 새로운 위기에 봉착했다. 예컨대 1959년의 쿠바혁명, 남베트남에서 일어난 무장투쟁, 1960년 한국에서 발생한 4월혁명 등 민족운동이 제3세계를 휩쓸자, 케네디 정권은 기존의 세계전략을 수정하여 ‘위대한 구상’(Grand Design)이라는 이름으로 새로운 세계전략을 세웠다.

위대한 구상이란 종래의 핵무기 독점만으로는 공산주의와 제3세계 도전을 극복할 수 없다는 인식 아래, 제3세계지역의 폭동을 예방하고 비공산주의적 발전의 길을 이끄는 방책을 모색한 것이다. 위대한 구상의 구체적 내용은 ① 전면전과 아울러 지역 문제를 매우 중요시하고, ② 핵무기를 비롯한 군사적 전략과 더불어 경제적 근대화를 추진하며, ③ 공산주의 확산과 제3세계 민족주의에 대처하는 새로운 이념을 확산하며, ④ 이러한 제3세계 반공 근대화의 주체로서 군부와 지식인 엘리트를 활용하는 것 등이다(한국역사연구회현대사연구반 1991 3, 51).

박정희 군사정권은 민정 이양을 앞두고, 그 이후의 권력 장악을 위해 중앙정보부를 중심으로 하여 필요한 작업을 벌였다. 선거 과정에서 도전할 구정치세력 제거, 정권 담당세력 구축, 헌법체제 수립 등을 위해 정치정화법 제정, 새 헌법관계 법률 심사, 정당 결성 등을 추진했다. 군사정부는 민정에 대비하여 1962년 7월부터 헌법심의위원회를 통해 새헌법을 준비하였다. 새 헌법은 대통령 권한의 대폭 강화와 강력한 행정부 우위의 정국운영을 그 특징으로 했다. 새 헌법안은 1962년 12월 17일 국민투표를 통해 채택되었다. 또 같은 해 12월에 제정 공포된 정당법은 학생, 교직자, 국영․준국영 기업체의 직원, 공무원, 군인 등의 정당 가입을 금지함으로써 국민들의 정치활동을 규제하고 정당 활동을 통제하였다.

군사정부는 중앙정보부를 동원해 민정 이양 이후 안정적인 권력 창출을 위해 ‘민주공화당’을 조직하였다. 민주공화당의 조직 목적은 1963년에 실시될 대통령 선거에 대비하고, 전국적인 정치무대에 이른바 ‘정직하고 양심적인 민간인들’의 ‘새로운 지도력’을 등장시키기 위한 정당 조직의 골격을 형성하는 일이었다.

당시 민주공화당의 조직과정과 관련하여 몇 가지 논란이 일어났다. 그것은 첫째,  정부 예산으로 운영되는 중앙정보부의 기초조직을 정당 결성에 활용하여 추진한  점, 둘째, 당시 정치정화법에 따라 정치활동이 불법이었음에도 ‘혁명주체세력’ 내에서 조차 극비리에 조직된 점, 셋째, 강력한 사무국 조직이 중앙당에서 지구당 수준에 이르기까지 인사관리와 자금을 포함한 모든 당무를 통제하는 고도로 집중된 구조로 이루어졌다는 점 등이다(한국역사연구회현대사연구반 1991 3, 41).

중앙정보부는 민주공화당 창당에 드는 자금을 마련하는 과정에서 이른바 ‘4대 의혹 사건’을 불러일으키기도 했다. 4대 의혹 사건이란 일본에서 승용차를 면세로 수입하여 두 배로 판매한 ‘새나라 자동차 사건’, 일본에서 도박기계인 회전당구대(속칭 빠찡꼬)를 면세로 수입한 빠찡꼬 사건, 1962년 4월 정부관리 주식을 145배나 뛰게 하여 폭리를 얻은 ‘증권파동’, 유흥시설을 건설하는 과정에서 막대한 공사자금을 횡령한 ‘워커힐 사건’ 등을 말한다. 4대 의혹 사건 말고도 군부 세력은 기업주들이 밀가루․설탕․시멘트 값을 몇 십 배 올려 폭리를 취한 것을 눈감아주고 그 대가로 몇 십억원의 정치자금을 거두어들이기도 했다(역사연구소 1995, 310～311).

그리하여 1963년 10월 15일 실시된 대통령 선거는 같은 해 8월 30일 군복을 벗은 박정희와 야당 후보 6명의 대결로 나타났으나, 선거 막바지에 두 사람이 사퇴하고 사실상 민주공화당의 박정희와 민주당의 윤보선의 대결로 압축되었다. 거액의 정치자금이 뿌려지고 갖가지 불법행위가 저질러진 가운데 치러진 선거 결과는 총투표 1,100만여 표 가운데 박정희가 전체의 42.61%인 470만 2,642표를 차지하였으며, 윤보선 후보보다 겨우 15만 표를 더 획득하여 대통령에 당선되었다.

뒤이어 한 달 뒤인 11월에는 국회의원 선거가 실시되었다. 선거 결과는 민주공화당이 총 투표의 32.4%밖에 획득하지 못했는데도 야당의 분열로 민주공화당은 전체 의석 175개 가운데 110석의 압도적 다수를 차지하였다.

1963년 12월 17일, 박정희가 대통령으로 취임하면서 출범한 제3공화국은 가장 먼저 한일국교정상화를 서둘러 추진했다. 미국은 한일 국교를 정상화하여 지나친 방위비 지출로 생긴 재정적자를 줄이고 그 부담을 일본에 떠맡기려 하였다. 일본은 한국전쟁에 따른 특수(特需)로 벌어들인 과잉자본을 한국에 투하하여 새로운 자본투자 시장을 개발하고자 했다. 경제개발을 통해 쿠데타의 정당성을 확보하고자 한  박정희 정권으로서는 외국자본을 끌어들이는 일이 무엇보다 절실했다(역사연구소 1995, 312).

한일 국교문제는 한국전쟁 기간이었던 1951년부터 시작되었으나, 박정희 정권 출범 이후 본격적으로 진행되었다. 미국의 적극적인 개입으로 1962년 10월 20일과 11월 12일 열린 김종필-오히라(大平)회담에서 이른바 ‘김종필-오히라 메모’를 통해 가장 주요한 안건인 대일청구권 문제가 타결되면서 전환점이 만들어졌다. 청구권은 무상공여 3억 달러, 정부차관 2억 달러, 상업 베이스에 따른 민간차관 1억 달러로 합의되었다. 청구권 문제는 ‘배상’의 성격을 인정하지 않는 일본의 주장을 그대로 받아들여 단순한 경제원조 문제로 타결되었다. 이와 같은 사실이 알려지자, 박정희 정권에 대한 학생을 비롯한 시민․사회단체의 저항이 일어났다.

청구권 문제는 1965년 한일협정에서 청구권 3억 달러를 무상으로 10년에 걸쳐 연 9,000만 달러 내외로 제공하고, 경제협력 명목으로 정부 차관 2억 달러를 10년 동안 제공하며, 상업 베이스에 의한 민간차관으로 3억 달러를 제공한다는 내용으로 타결되었다.

이런 가운데 1964년 봄 한일회담이 다시 추진되자, 야당은 ‘대일굴욕외교반대범국민투쟁위원회’를 조직하였고, 3월 24일에는 학생들이 항의 시위를 벌였다. 6월 3일, 학생과 시민으로 이루어진 시위대는 4․19를 연상시킬 정도의 기세로 경찰의 제지를 뚫고 서울 도심지까지 진출하여 파출소를 불태우고, 박정희 정권의 퇴진을 요구하였다. 군사정권의 강압 정치와 부정부패에 대한 반발이 대일 굴욕외교와 맞물려 터져 나온 것이다. 이른바 ‘6․3항쟁’이다. 박정희 정권은 미국 측의 동의 아래 곧바로 비상계엄을 선포하고, 동시에 수도경비사령부 산하 무장병력 1,500여 명을 동원하여 시위 군중을 해산시켰다. 당시 박정희 정권은 계엄 실시와 함께 대대적인 학생 징계를 단행했다. 그리고 8월 14일에는 ‘불꽃회 사건’과 ‘인민혁명당 사건’을 발표하여 민족민주운동 세력들에 대한 탄압을 강화하였다(한국역사연구회현대사연구반 1991 3, 94).

당시 주한 미국 대사 버거와 주한미군사령관 하우스는 6월 3일 오후 3시 30분 무렵 청와대를 방문하여 박정희 정권에 대한 미국 지지를 천명함으로써 박정희 정권이 계엄을 실시하는 데 결정적인 여건을 만들어 주었다(한국역사연구회현대사연구반 1991 3, 94).

1965년 6월 22일, 한일협정 정식 조인을 전후하여 한일협정 조인과 비준을 반대하는 운동이 사회 각계로 확대되었으며, 학생들의 시위도 격렬하게 전개되었다. 이러한 저항운동에 대해 박정희 정권은 폭력으로 대응했다. 8월 26일, 다시 서울 일원에 위수령을 발동하여 시위를 폭력으로 제압하였고, 대학교 두 곳을 휴교 조치했으며, 학생운동과 한일회담 반대운동에 참가했던 단체와 개인에 대한 대대적인 탄압을 자행했다.

한편, 1964년 9월부터 박정희 정권은 베트남 전쟁에 대한 파병을 단행했다. 정작 미국에서는 명분 없는 전쟁이라 하여 반전운동이 세차게 벌어지고 있었고, 미국은 군사비 부담으로 곤경에 처해 있었다. 그런 가운데 박정희 정권은 경제개발에 필요한 차관을 확보하기 위해 베트남 참전에 적극적인 자세를 취했다. 1966년 3월 주한 미국 대사 브라운은 한국군이 베트남에 참전한 대가로 한국군 장비를 현대화 하고 수출 진흥을 위해 기술과 차관을 제공한다는 이른바 ‘브라운 각서’를 발표했다. 한일 국교정상화와 베트남 파병은 미국의 동북아시아 전략 구도 속에서 이루어진 것이었다. 일본에서 들여온 차관과 ‘베트남 특수’로 생긴 수입은 경제개발에 필요한 자본으로 활용되었다(역사연구소 1995, 313).

군사정권은 쿠데타 감행 후 곧바로 경제기획원을 설치하고 ‘종합경제재건 5개년계획을 발표했다. 그리고 1962년 1월 13일 ‘제1차 경제개발5개년계획’을 공표했다. 이 계획은 미국으로부터 제공된 무상원조가 대폭 삭감되면서 1958년 봄 당시 부흥부가 마련한 ‘경제개발3개년계획’과 1960년 4월혁명 후 민주당 정권이 성안한 ‘제1차 경제개발5개년계획안’을 수정한 것이었다.

박정희 군사정권은 제1차 계획의 기본목표를 ‘지도받는 자본주의체제’ 아래의 ‘자립경제 달성을 위한 기반구축’에 두었다. 계획의 기본 방침으로는 ① 전력․석탄 등의 에너지 공급원의 확보, ② 농업 생산력 증대, ③ 기간산업  확충과 사회간접자본 충족 등을 설정하였다. 경제개발은 계획의 작성에서부터 추진과정에 이르기까지 철저하게 국가권력이 주도했다. 경제개발계획기간 동안 경제규모는 연평균 8.4%씩 성장하여 국민총생산액GNP)은 1962년의 6,349억 원에서 1966년의 9,138억 원으로 43.9% 늘어났다. 국민 1인당 소득도 같은 기간에 76달러에서 114달러로 증가했다. 이 같은 급격한 경제성장은 제조업과 수출이 주도한 것으로 제조업은 연평균 15.0% 성장했고 수출액은 5,480만 달러에서 2억 5천 30만 달러로 5배 가까이 급증했다. 이에 비해 농림어업은 불안한 성장추세 속에 연평균 5.5% 성장에 머물렀다. 그 결과,  산업구조는 1차 산업이 39.7%에서 37.9%로 줄어든 대신 제조업은 15.0%에서 18.1%로 늘어남으로써 고도화되었다. 외자도입총액은 1959～61년의 2천만 달러에서 1962～66년 6억 7천3백만 달러로 급증했다.

이와 같은 경제개발계획 추진과 그 성과를 어떻게 평가해야 할 것인가?  먼저 지적할 수 있는 것은 경제개발이 막대한 외국차관과 수출에 의존하는 외향적 공업화를 지향함으로써 대외종속성을 심화시켰다는 점이다. 곧 경제성장과 수출증대는 외채도입과 정비례관계에 놓여 외채압박과 해외경제 의존도는 갈수록 심화될 수밖에 없는 구조를 정착시켰던 것이다. 또한 경제개발은 국가권력의 과도한 개입과 국가자본주의적 영역 확대에 따른 정경유착, 그리고 독점자본의 확대과정이었다. 군사정권은 경제개발을 위해 통화팽창과 재정지출 확대 정책을 강행했으며, 막대한 조세․금융상의 특혜조치와 해외차관을 수출 대기업에 배정했다. 또 국가권력은 각종 국영기업과 정부투자기업을 만들어 독점자본의 성장을 지원하였다. 아울러 경제개발은 차관과 원자재 도입에 국내의 풍부한 양질의 저임금 노동력과 결합시키는 수출지향 방식을 강행함으로써 사회적 불균형을 크게 심화시켰다. 이처럼 경제개발은 국민경제의 급격한 확대를 가져 왔으나, 국민경제의 해외의존과 독점구조의 심화, 그리고 기초산업의 쇠퇴와 중소영세기업의 몰락을 가져옴으로써 산업․기업 간 불균형을 초래했을 뿐만 아니라 부의 편중과 사회적 불균형의 확대를 구조화하는 계기를 이루었다. 아울러 통화팽창으로 인한 물가상승으로 노동자의 생활고는 가중되었고, 농촌 경제의 피폐화에 따라 대량 이농이 발생하기도 했다(이원보 2004, 63～65).

노동운동

〈한국전쟁 종료이후 자유당 말기〉

1953년 한국전쟁이 휴전상태에 들어간 뒤 노동조합 조직은 양적으로 증가하였다. 〈표 3―18〉에서 보는 바와 같이 노동조합 수는 1955년의 562개에서 1958년의 634개로 증가하였고, 1959년에는 558로 감소하였지만 1960년에는 다시 914개로 크게 증가하였다. 노동조합원 수도 1955년의 205,511명이던 것이 1958년에는 248,507명으로, 1960년에는 321,097명으로 증가 추세를 나타냈다.

〈표 3―18〉1955～1960년의 노동조합과 노동조합원 수 추이

연도	노동조합․지부 수	노동조합원 수
1955	562	205,511
1956	578	233,904
1957	572	241,680
1958	634	248,507
1959	558	280,438
1960	914	321,097

자료: 보건사회부, 1962,『보건사회통계연보』470～471.

한국전쟁 종료 이후 1960년 4월혁명 시기까지 대한노동조합총연맹(대한노총)으로 대표되는 노동조합운동은 끊임없는 파쟁과 분열을 거듭했다. 이와 같은 양상은 그 시기 노동조합운동의 주요 특징으로 규정될 수 있다. 당시의 상황을 한국노동조합총연맹(한국노총)은 다음과 같이 기술하고 있다. “대한노총이 계속되는 파쟁의 악순환 속에서 더구나 정부 및 고용주와는 주종관계를 맺고 노동자의 권익보호와는 다른 길을 걷고 있었기 때문에 그 산하의 각 노동조합도 이러한 영향을 직접․간접으로 받지 않을 수 없었다. 그리고 대한노총의 최고 지위를 노리는 일부 노조 간부들은 장기간에 걸쳐 대한노총 본부는 물론 그 산하의 각 노조에 세력을 강화하고 지배의 기반을 구축하고 있었기 때문에 대한노총 본부에서 일어나는 사건은 항상 그 산하 노조에 하향적인 파급효과를 주었고, 산하단체에서 발생하는 사건들은 대한노총에 상향적인 파급효과를 주었다”(한국노동조합총연맹 1979, 444).

대한노총의 파벌투쟁은 1949년 이른바 ‘3월대회파’와 ‘4월대회파’의 주도권 다툼에서부터 발단되었거니와, 그 뒤에도 여러 차례의 수습을 거쳐 다시 분열과 파쟁이 반복되었다. 그리하여 파벌투쟁은 마치 대한노총의 피할 수 없는 생리처럼 되었으며, 대한노총의 파벌싸움은 산하 조직에까지 부정적인 영향을 끼쳤다(김낙중 1982, 226).

대한노총 11차 대의원대회 모습

이런 가운데서도 노동조합의 비민주적이고 어용적인 행태에 대한 반대투쟁과 노동조합 민주화를 위한 운동이 전개되었다. 먼저 부두 노동자들의 투쟁을 들 수 있는데, 1951년부터 1959년 사이에 부산․인천․목포․군산 등지에서 부두노동자들이 과도한 노동조합비 징수와 십장제(什長制)와 반장제의 횡포, 그리고 임금 횡령에 항의하여 투쟁을 벌였다. 다음으로 방직노동자들의 어용노조 반대투쟁을 들 수 있다. 1951년과 1952년에 걸친 부산방직 노동자들의 투쟁, 1954년의 내외방직 노동쟁의와 1956년 대한방직 노동쟁의 과정에서 노동자들은 어용노조 퇴진 운동을 벌였다. 지역적으로는 대한노총 경상북도연맹과는 별도로 대구지구노동조합연맹이 결성되어 독자적인 활동을 전개했다.

전국 차원에서도 대한노총 지도부에 반대하는 ‘전국노동조합협의회’(전국노협)가  결성되어 기존 노동조합운동의 민주화를 추구하였다.

대한노총 내부의 파쟁이 계속되는 가운데, 1958년 10월 29일과 30일 이틀에 걸쳐 열린 제11차 전국대의원대회는 집단지도제를 위원장제로 바꾸는 규약개정안을 재석 대의원 502명 가운데 340명의 찬성으로 가결하고 임원 선출을 실행했다. 이러한 사태에 대응하여 김기옥 지도부와 대립하는 대한석탄노련 위원장 노응벽과 대한노총 대구지구연합회 위원장 김말룡이 규약변경과 임원개선 결의가 불법 무효이므로 이를 취소해 달라는 이의신립을 제기하였다. 또 한편에서는 광산노동조합연맹 위원장 김관호와 대한노총 부산지구노조연합회 최종자 명의로 된 대한노총 전국대의원대회 및 결격 노동조합에 대한 이의 신립이 제기되었다. 서울지방법원은 1958년 11월 노응벽과 김말룡 등이 제소한 소송에 대해 원고 측 승소 판결을 내렸다.

1959년 10월 26일, 반김기옥파 노동조합 간부들은 14개 노조 대표 21명이 참석하여 ‘전국노동조합협의회’를 결성하였다. 1959년 8월에 발족한 전국노협 준비위원회가  밝힌 강령 내용은 다음과 같다.

① 우리는 자유로우며 민주적인 노동운동을 통해서 노동자의 인권수호와 복리증진을 위하여 투쟁한다.

② 우리는 민주노동운동을 통해서 건전한 국민경제의 발전을 기하고 노자(勞資)평등의 균등사회 건설에 이바지 한다.

③ 우리는 민주노동운동을 통해서 민족의 주권을 확립하고 국제노동운동과 제휴하여 세계평화에 기여한다(김낙중 1982, 250).

전국노협은 4월혁명 이후에도 계속하여 활동을 전개한다.

다음으로 한국전쟁 종료 이후 자유당 말기의 노동쟁의 발생 추이를 살펴본다.

〈표 3―19〉1953～1960년 노동쟁의 발생 추이

연도	발생상황		쟁의원인별									쟁의종류
	발생건수	참가 인원	총수	임금	노동시간	보건후생	감독자배척	조합에 대한 요구	해고반대	공장폐쇄반대	기타	총수	동맹파업	태업	직장폐쇄	기타
1953	9	2,271	9	9	-	-	-	-	-	-	-	9	2	1	-	6
1954	26	26,896	27	18	-	-	-	1	7	-	1	26	10	1	-	15
1955	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
1956	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
1957	45	9,394	77	38	28	-	1	1	2	2	4	45	-	-	1	44
1958	41	10,031	41	21	-	-	-	1	13	-	6	41	2	-	-	39
1959	95	49,813	113	76	8	4	4	3	11	1	6	95	1	-	-	94
1960	227	64,335	256	127	6	2	10	-	33	4	74	227	44	2	1	180

자료: 보건사회부, 1962, 『보건사회통계연보』, 470～471.

1953년 노동관계법 실시 이후 1960년까지 노동쟁의 발생 추이를 보면, 〈표3―19〉에서 보는 바와 같이 1953년에 쟁의 건수 9건에 참가인원 2,271명이던 것이 1957년에는 쟁의건수 45건에 참가인원 9,394명으로, 1959년에는 쟁의건수 95건에 참가인원 49,813명으로 증가했다. 1960년의 경우, 4월혁명 정세 속에서 쟁의건수는 227건 참가인원 64,335명으로 급증했다.

노동쟁의의 원인별 상황을 보면, 임금인상이나 임금체불 등 임금관련 사항이 가장 많고, 그 다음으로 해고반대와 노동시간 관련 사항이 큰 부분을 차지했다. 이 밖에도 노동조합에 대한 요구와 감독자 배척도 노동쟁의의 원인으로 부각되었다.

이 기간에 발생한 노동쟁의를 부문별로 보면 다음과 같은 사례들을 들 수 있다.

철도부문: 1958년의 각종 수당 폐지에 대한 반대투쟁, 디젤기관차 대체에 따른 감원 반대 투쟁, 1959년의 임금인상투쟁 등.

전기부문: 1957년 남전노조의 연차보상금지급 요구 쟁의, 1958년 경전 노조의 초과노동시간 삭감에 반대하는 쟁의, 1958년 남전노조의 월차․연차보상금 지급 요구 투쟁 등.

광산부문: 1958년 대한중석노조의 체불임금 지불 요구 쟁의, 1959년 문경 탄광 노조의 체불임금 지불 요구 쟁의, 1959년 영일 탄광노조의 체불임금 지불 요구 쟁의, 1959년 대한석탄광산노련 임금인상 쟁의, 1959년 달성광산 노조의 해고 반대 쟁의 등.

부두․운수부문: 1958년과 1959년의 전국자유노동연맹 임금인상 요구 쟁의, 1959년 한국운수 전주지점 체불임금 지불 요구 투쟁, 1960년 인천부두노조의 체불임금 지불 요구 쟁의, 1959년 부산부두노조의 미창 군수물자 독점하역 반대 투쟁, 1959년 비료 조작비 인하에 따른 인천 부두노조 쟁의 등.

해운․선원부문: 1958년 전국해상노동조합연맹 산하 대한조선공사 체불임금 지불요구 쟁의, 1959년의 해고 반대 쟁의 등.

대한조선공사 파업에 관해서는 남화숙의『배 만들기, 나라 만들기』( 1913, 후마니타스)가 상세히 기술하고 있다.

섬유부문: 1958년 한국모직회사노조의 임금체불 지불 요구와 해고반대 쟁의, 1958년 전국섬유노동조합연맹 임금인상 쟁의 등.

자동차 운수 부문: 1959년 자동차노련의 임금인상과 노동조건 개선 요구 쟁의, 1959년 부산택시노조의 노동조건 개선 쟁의, 1960년 부산 시내버스 노조의 임금인상과 노동조건 개선 요구 쟁의 등.

미군 종업원 부문: 1959년 미군종업원노조연맹의 임금인상 요구 쟁의 등.

이 밖의 다른 부문: 1957년 대전양복기공노조의 임금인상 쟁의, 1958년 인천 미군자유노조의 해고자 복직 요구 투쟁 등(한국노동조합총연맹 1979, 449～467).

4월혁명 시기

1960년 4월혁명을 계기로 노동조합운동은 조직의 확대와 노동조합의 민주화, 그리고 조직적 재편 등을 통한 새로운 발전을 추구하게 되었다. 먼저 〈3―18〉에서 보는 바와 같이 노동조합수는 1959년의 558개에서 1960년의 914개로 증가했으며, 노동조합원 수는 1959년의 280,438명에서 1960년의 321,097명으로 늘어났다. 조직 확대 내용을 보면, 1960년에 신고, 설립된 노동조합이 388개이며, 203개 노동조합이 조직 변경되었고 32개 노동조합이 취소되었다. 이렇게 본다면, 1960년 말의 914개 노동조합 가운데 64.6%인 591개 노동조합이 한 해 동안에 신설 또는 조직 변경되었음을 알 수 있다. 1960년에 신설된 노동조합의 특징은 자유당 정권 아래서 노동조합 결성이 곤란했던 중소기업에서 조직되었다는 사실이다(김낙중 1982, 277).

4월혁명 이후 새로 결성된 노동조합 가운데는 은행노조, 교원노조, 언론노조 등이 특징적 성격을 나타냈다.

금융부문에서는 이미 1959년부터 노동조합 결성 움직임이 있었는데, 1960년 들어 본격적으로 추진되었다. 먼저 1960년 6월 1일 조흥은행 노동조합 결성을 필두로 6월 8일에는 제일은행 노동조합이, 6월 11일에는 한일은행 노동조합이 결성되었으며,  6월 18일에는 서울은행 노동조합이 잇따라 결성되었다. 은행 외에도 무진회사, 증권거래소, 생명보험 부문에서도 노동조합이 조직되었다. 한국무진(현 국민은행)에서는 6월 16일 한국무진직원노동조합이 결성되었으며,  5월 28일에는 대한증권거래소 노동조합이 결성되었고 6월 18일에는 제일생명보험 노동조합이 결성되었다. 이렇게 결성된 금융 산업 노동조합들은 1960년 7월 23일 전국조직으로서 ‘전국은행노동조합연합회’를 설립했다.

전국은행노동조합연합회는 출범하면서 다음과 같은 강령을 내세웠다.

① 우리는 일치단결하여 일체의 부당한 외부 간섭을 배격하고 우리의 공통된 권익옹호에 진력한다.

② 우리는 금융질서의 정화를 위하여 종래의 불건전한 음성적인 경쟁 상태를 지양케 한다.

③ 우리는 금융 민주화의 터전을 이룩하여 국민경제의 정상적인 발전에 기여      공헌 한다(송종래 외 2004, 499).

각 은행 노동조합들은 단체교섭을 벌여 단체협약을 체결하였으며, 임금인상 투쟁과 근무시간 엄수 운동을 전개하여 일정한 성과를 획득했다. 이러한 활동과 함께  조직 확대를 추진했다.

4월혁명은 교육부문에서 자주적이고 민주적인 개혁을 위한 교육 노동자 운동 전개의 주요 계기가 되었다. 교원노동조합 결성은 1960년 4월 29일 대구 시내 중․고등학교 교원 60여 명이 경북여자고등학교에서 모임을 갖고 ‘대구시교원노동조합결성준비위원회’를 구성하여 전국에 걸친 교원노조 결성을 촉구함으로써 시작되었다. 대구 지역에서 일어난 이런 움직임이 계기가 되어 전국에서 잇따라 교원노동조합 결성 움직임이 활발하게 전개되었다.

1960년 5월 1일에는 서울 시내 47개 중․고등학교와 3개 초등학교 교원들이 동성고등학교에 모여 학원의 자유, 교육행정 부패제거, 교원의 질적 향상과 권익옹호를 내걸고 ‘서울시교원노동조합결성준비위원회’를 결성하였다. 같은 해 5월 15일에는 부산 시내 중․고등학교 교원들이 교원노조 준비위원회를 조직하였다. 그 뒤로 울산, 제주, 포항, 마산, 대전, 전주 등지에서 초등학교와 중․고등학교 교원노동조합 또는 준비위원회가 잇따라 결성되었다.

1960년 4·19 교원노조 대구지부 출범식 광경

5월 22일에는 일부 지방대표를 포함하여 중․고등학교․국민학교․대학교 교원 300여 명이 모여 ‘대한교원노동조합연합회’를 결성했는데, 이 조직은 주로 서울지역교원들로 구성되어 있어서 명실상부한 전국조직은 아니었지만, 이후 실질적인 조직의 모체가 되었다(송종래 외 2004, 555).

교원노동조합 결성이 전국으로 확신되자, 허정 과도정부는 교원노동조합을 인정하려 하지 않았으며, 교원노동조합 결성은 국가공무원법과 교육공무원법 위반이라 하여 해체를 지시했다. 교원노동조합은 문교부장관의 이런 지시에도 아랑곳하지 않고 계속 조직을 확대하는 동시에 정부에 대한 항의 투쟁을 전개했다. 6월 13일 대구에서는 교원 1,500여명이 모여 대규모 시위를 벌였으며, 대한교련 해체와 3․15 부정선거에 적극  가담하고 구정권을 배경으로 부정․불법을 자행한 악질 교장, 교감, 장학사, 교육감의 즉각 퇴진을 주장하는 규탄 결의문을 채택하였다. 6월 22일에는 대한교원노동조합연합회 명의로 문교부장관을 상대로 한 행정소송을 제기하기로 결의하였다.  6월 22일에는 마산교원노동조합 조합원들이 항의시위를 벌였으며, 6월 24일에는 부산시내 51개 국민학교 교원 2,100여 명이 규탄대회를 갖고 평화적인 시위행진을 벌였다. 6월 25일에는 대구 국민학교 교원노동조합과 경북교원노동조합연합회가 문교부의 교원노동조합 해체 지시를 규탄하는 궐기대회를 열었다(김낙중 1982, 286～287).

같은 해 7월 17일, 대한교원노동조합연합회는 제1차 전국대의원대회를 열어 조직 명칭을 ‘한국교원노동조합총연합회’로 바꾸고 임원을 새롭게 선출하는 한편, 전국조직체계를 강화하였다. 대회는 교원노동조합의 해체를 요구한 과도정부의 부당성을 비판했다.

과도정부의 교원노동조합에 대한 탄압은 해체 지시에만 거치는 것이 아니었다. 경상북도청은 1960년 8월 9일자로 경북교원노동조합 위원장 김문심을 비롯하여 대구 시내에 근무하는 노동조합 간부 23명에 대해 전보배치 발령을 실행했다. 이 인사 조치는 ‘명령불복종’, ‘근무성적 불량’ 등을 이유로 삼았다. 이에 경북교원노동조합연합회는 8월 11일부터 14일까지 집단 농성을 벌였으며, 8월 20일에는 대구 달성공원에서 ‘교원노동조합탄압반대 전국 조합원 총궐기대회’를 열었다.

이처럼 교원노동조합 문제가 갈수록 확대되어가고 있는 상황에서 8월 23일 민주당 정부가 출범함으로써 이제 교원노동조합문제는 과도정부에서 민주당 정부로 이양되었다. 이러한 가운데 8월 25일에는 대구고등법원 특별부가 경북교원노동조합연합회가 제기한 ‘행정처분집행정지 가처분신청’에 대해 교원노동조합 측의 주장을 받아들여 행정처분 집행정지 가처분결정을 내렸다. 대구고등법원 가처분결정은 교원노동조합을 합법적 단체로 인정하는 최초의 유권해석으로서 의미를 갖는 것이었다(송종래 외 2004, 569).

이와 같은 상황에서 민주당 정부는 같은 해 9월 7일 다음과 같은 방침을 밝혔다. 첫째, 교원노동조합의 명칭을 교원연합회 또는 교원조합으로 바꾸고, 둘째, 교원의 생활권익을 위한 단결권은 인정하나 단체행동권은 인정하지 않는다는 내용이었다. 이와 같은 방침은 노동조합으로서 교원노동조합을 사실상 해체하고 대한교육연합회(대한교련)와 마찬가지로 명목상의 교원단체로 개편하려는 의도를 드러낸 것이었다. 이와 함께 민주당 정부는 대한교련도 일정한 한도 내에서 민주적 형태로 개편함으로써 자주적이고 민주적인 세력이 교원노동조합으로 결집되는 것을 막고자 하였다.

그러한 의도에서 민주당 정부는 노동조합법 개정을 통해 사실상 교원노동조합을 불법화하려는 움직임을 본격화하였다. 교원노동조합은 정부 당국의 이와 같은 시도에 대해 성토대회와 집단농성, 그리고 가두시위 등으로 항의 투쟁을 벌였다. 결국 노동조합법 개정안은 교원노동조합의 격렬한 반대와 각계의 비난을 받아 1961년 2월 12일 폐기되었다.

교원노동조합은 1960년 4월 말부터 결성되기 시작하여 1961년 5․16 쿠데타로 해체되기까지 노동조합으로서 합법적 기능과 역할을 인정받기 위해 꾸준한 투쟁을 전개해 왔다. 교원노동조합은 합법성 쟁취 투쟁과 더불어 민주교육실천활동을 벌였는데, 교과서 값 인하 투쟁과 대한교련에서 발간하는 방학책 구입 거부운동, 그리고 결식아동 대책과 부족교실 증축을 위한 기금모금 운동을 폈다. 또 교원노동조합은 교육공무원법상 규정되어 있는 수당들(보건수당, 가족수당, 교재수당 등)을 법 규정대로 지급해 달라는 법정수당 쟁취투쟁을 벌였다. 그리고 교원노동조합은 진보정당․사회단체와 더불어 이른바 2대 악법(‘반공임시특례법’과 ‘데모규제법’) 반대 투쟁에도 참가했다(송종래 외 2004, 579～582).

한편, 4월혁명 이후 기존 노동조합의 민주적 개편이 제한된 범위에서나마 이루어졌다. 가장 먼저 조직 개편이 이루어진 곳은 대한노총 위원장 김기옥이 소속되어있던 전국자유노동조합연맹의 부산부두노동조합이었다. 4․19 민중항쟁이 일어난 지 며칠 뒤인 4월 24일 대한노총은 ‘백만 노동자에게 고함’이라는 성명서를 내고 모든 정당과의 연관을 끊고 노동조합 본연의 자세로 돌아갈 것을 표명하였다. 이러한 성명 내용은 기존 체제를 그대로 존속하려는 속셈을 드러낸 것이었다. 그러나 이러한 노력은 김기옥의 소속 사업장에서 먼저 저항에 부딪쳤다. 부산부두노동조합 조합원들은 김기옥 타도․어용간부 축출을 내건 플래카드를 앞세우고 시위를 벌이면서 노동조합 회관을 점거하고 간부들의 총퇴진을 요구하였다. 이런 강력한 요구에 따라 노동조합 간부들은 일괄 사퇴하였고, 공백 상태에 빠진 노동조합 수습은 여러 가지 우여 곡절을 거친 끝에 1960년 12월 30일에야 조직 개편으로 일단락되었다.

전국자유노동조합연맹 산하 인천자유노조에서는 1960년 5월 3일 노동조합원 수 천 명이 어용노조간부 축출, 진정한 조합원의 권리 회복, 그리고 체불노임과 비료 조작비에 대한 책임 소재 규명 등을 내걸고 시위를 벌이면서 노동조합 사무실을 점거하여 집행부 총사퇴를 요구하였다.  결국 5월 6일 집행부 간부들은 총사퇴하였다. 그러나 집행부 공백 상태에서도 산하 분회조직은 별다른 변화를 겪지 않고 하역작업은 정상적으로 진행되었다. 그런데 인천자유노조의 상태는 기존 수구세력 잔재가 부산보다 더욱 강고하여 노동조합 전체 차원에서는 수습이 불가능하였고, 각 분회별로 조건에 따라 여러 가지 형태로 조직 재편이 이루어졌다. 이를테면 군항(軍港)분회, 한운(韓運)분회, 신한(新韓)분회 등이 민주적으로 개편되었다.

이 밖에도 군산부두노동조합과 목포부두노동조합에서 조직 개편이 이루어지긴  했으나 지도부 개편이나 계파간 연합집행부 구성 등에 지나지 않았으며, 실질적인 민주적 개편으로까지 진전되지는 못하였다.

전국자유노동조합 산하 조직 외에도 조직 개편은 여러 조직에서 추진되었다. 전국철도노동조합연맹 집행부가 개편되었는데, 비록 지도부는 개편되었으나 조직 자체가 민주적으로 개편된 것은 아니었다. 경전(京電)노동조합도 위원장이 사퇴하고 새로운 지도부가 선출되었으나 조직운영 자체가 민주적으로 개편된 것은 아니었다. 대한노총의 중추 조직이었던 전국섬유노동조합연맹 산하 노동조합의 경우에도 조직 개편 작업이 그다지 큰 폭으로 진행되지는 않았다(김낙중 1982, 265～266).

4월혁명 시기 노동조합운동의 민주적 개편이 전반적으로 추진되지 못한 채 극히 부분적으로 진행되었으며, 그것도 집행부의 교체에 그치고 조직체계나 운영의 민주적 개편으로까지 이어지지 못한 것은 노동조합운동의 대내적 모순을 극복할 수 있는 자주적이고 개혁적인 세력이 조직화되어 있지 못했기 때문이었다. 더욱이 대한노총이 정부의 기간단체로서 오래 동안 기능해 왔으며, 기업단위 노동조합 조직체계를 유지한 채 주체적 활동마저 제대로 수행하지 못한 결과였다고 볼 수 있다.  대외적으로도 진보정당운동이나 사회운동이 이승만 독재정권의 억압 아래서 노동운동에 대한 효과적인 지원을 수행할 수 없었던 상황이었다.

다음으로 노동조합 전국중앙조직의 개편 상황을 살펴본다. 1960년 4․19 민중항쟁 뒤 4월 23일 대한노총은 긴급 회무처리위원회를 열어 향후 대책을 논의한 다음, 4월 25일 위원장 김기옥 명의로 자유당과의 관계를 단절하겠다는 요지의 성명서를 발표하고 기존 체제를 그대로 유지하고자 노력하였다. 그러나 앞에서 보았듯이 산하 연맹 또는 단위노조의 반발로 기존체제 유지는 성공할 수 없었다. 그리하여 대한노총 김기옥 위원장을 비롯한 대한노총 산하 주요 산업별연맹 위원장들이 사퇴했다. 결국 대한노총은 사실상 지도부의 공백상태에 빠져들었다.

대한노총은 일단 지도부 공백상태를 수습하기 위해 1960년 5월 5일 14개 연합회와 연맹 대표들로 구성되는 수습대책위원회를 설치하여 수습 활동에 들어갔다. 1960년 5월 9일에는 산업별연맹 대표와 지역 대표자 회의를 소집하여 중앙수습실무단을 구성함과 동시에 산하 연맹의 현재 임원들이 총사퇴하고 6월 15일까지 조직별 신임대회를 거쳐 조직 정비사항을 보고하도록 지시하였다. 이와 같은 지시에 따라 산하 각급조직은 조직 재신임을 확인하는 과정을 거쳤다.

대한노총이 조직 정비를 추진하는 가운데 전국노협은 조직기반을 확대하는 데 주력하여 5월 한 달 동안에만 대한노총 산하에 있던 단위노조 170여개를 개편․ 포괄하였고, 그리하여 전국노협의 조합원수는 16만여 명으로 늘어났다. 또 전국노협은 1960년 5월 8일 대구지구 자유노조 결성을 비롯하여 단위노조의 새로운 조직 외에도 산업별연맹 조직에도 노력을 기울여 6월 11일 당시까지 산업별연맹 17개 조직을 정비하였다. 그리하여 대한노총으로 일원화되어 있던 조직체계가 대한노총과 전국노협의 이원적 체계로 전환되었다(송종래 외 2004, 482).

1960년 9월 들어 대한노총과 전국노협이 통합 논의를 시작하였고, 9월 15일 양 조직은 노동조합 통합대회를 소집하기로 합의하였다. 같은 해 10월 1일, 서울 3․1당에서 전국노동단체 통합대의원대회가 열렸다. 통합대의원대회는 출발부터 순조롭지 않았다. 철도노조를 비롯한 몇몇 산업별 연맹 조직들이 대회를 거부하고 참가하지 않음으로써 전체 대의원 508명 가운데 324명만 참석하였다. 대회에서 규약 제정을 논의하던 중 통합조직의 명칭문제가 논란의 대상이 되면서 대회는 무기연기 되었다.

그 후 대회에 불참했던 철도노조를 비롯한 9개 산업별연맹과 지역별 연합조직, 그리고 대한노총과 전국노협 대표들이 다시 모여 ‘노동단체연구위원회’를 구성하고 여기에서 통합문제를 논의한 결과, 10월 25일 통합대회 소위원회를 구성하고 11월 25일과 26일 이틀 동안 통합대회를 소집하기로 결의하였다.

1960년 11월 25일, 교통부 부우회관에서 전국 노동조합 대의원 723명이 참석한 가운데 통합대회가 개최되었다. 참석한 대의원들의 구성은 대한노총계 439명, 전국노협계 86명, 무소속계 198명이었다. 여기서 말하는 무소속계는 4․19 민중항쟁 이후 대한노총에서 탈퇴했거나 새롭게 결성된 노동조합이었다. 대회에서 채택된 기본강령은 다음과 같다.

① 우리는 민주적인 노동운동을 통하여 노동자의 인권수호와 경제적․사회적 지위향상을 위한 공동적인 투쟁의 선봉이 된다.

② 우리는 생산성의 앙양으로 산업경제의 재건을 기하고 노사평등의 균등사회 건설에 매진한다.

③ 우리는 민권의 확립으로 완전한 국가적 자유를 구현시키고 국제자유노동조직과 제휴하여 세계평화에 공헌한다(김낙중 1982, 273).

대회는 지도체제를 둘러싸고 논란을 거듭하다가 산회되었고, 다음날 11월 26일 속개된 대회는 통합조직의 명칭을 ‘한국노동조합총연맹’(한국노련)으로 결정했다. 11월 27일에 열린 대회에서는 집단지도체제인 운영위원회제도가 채택되었다. 1960년 11월 30일에 열린 제1차 운영위원회에서는 의장에 김말룡, 부의장에 이규철, 성주갑, 김정원이 선출되었다.

노동조합운동의 조직 확대와 재편과정을 통해서 보듯,  노동조합운동의 조직 확대나 민주적 개혁은 극히 제한적으로 이루어졌다. 그것은 노동조합운동 내에 누적되어온 비자주적․비민주적 요소가 뿌리 깊게 잔존하여 노동조합운동의 새로운 발전을 제약하고 있음을 말해주는 것이다.

다음으로 4월혁명 시기 노동쟁의 발생상황을 살펴본다. 1960년 4월부터 1961년 5월까지 13개월 동안에 걸친 노동쟁의 발생건수는 282건이었으며, 1953～1959년의 연평균 노동쟁의 발생건수 41건에 비하면 6.8배를 상회했다. 4․19 민중항쟁 이후 노동쟁의 발생 건수가 과거에 비해 6배 이상 증가했을 뿐만 아니라 노동쟁의에서 차지하는 파업의 비중도 매년 평균 7%미만에 지나지 않았는데, 1960년에는 파업이 노동쟁의의 19% 이상을 차지했다.

4․19 이후 주요 파업투쟁 사례는 다음과 같다. 철도노조의 임금인상 투쟁, 해원노동조합의 단체협약 체결․정원제 실시․임금인상 투쟁, 자유노조연맹의 임금인상 투쟁, 섬유산업의 대한방직, 대전방직, 대구 내외방직, 인천 흥한방직, 제일모직 투쟁, 자동차운수 부문의 서울지구 택시노동조합, 서울시내버스노동조합, 부산택시노동조합, 경남여객운수노조의 임금인상 투쟁, 금융부문 은행노동조합의 단체협약 체결 요구 투쟁, 공공부문의 철도노조, 전매노조, 체신노조의 임금인상 투쟁, 전국미군종업원노련의 한․미행정협정 체결과 임금인상 투쟁 등을 들 수 있다(한국노동조합총연맹, 1979, 508～522).

5․16 쿠데타 이후 군사정권 초기

5․16 쿠데타로 권력을 장악한 군사정권은 1961년 5월 19일, 계엄사령부 공고 제5호로서 ‘경제의 질서회복에 관한 특별 성명서’를 발표하여 임금을 1961년 5월 15일 수준으로 동결하고 노동쟁의를 일체 금지 조치하였다. 이어 군사정권은 같은 해 5월 21일 포고령 제6호를 공포하여 모든 정당․사회단체를 5월 23일 부로 해산하라고 명령하고, “정치성 없는 구호단체, 노동단체 및 종교단체는 1961년 5월 31일까지 재등록을 실시하라”고 공고했다.

군사정권은 재등록을 신청한 노동조합 가운데 기업단위 노동조합 155개와 산업별 연맹체 22개에 대해 5월 31일 이전에 등록을 마치지 못했거나 유명무실한 노동조합이라는 이유로 등록을 거부한 채 해체시켰다. 한국교원노동조합연합회도 5․16 이전에 등록을 하지 못했기 때문에 재등록할 자격이 없다는 이유로 해체되었다(한국노동조합총연맹 1979, 569).

6월 6일에는 ‘국가재건최고회의’를 설치하고 이를 최고통치기관으로 삼음으로써 마침내 박정희 군부는 권력을 휘두를 수 있는 장치를 마련하게 되었다. 이를 바탕으로 군사정권은 평화통일을 주장했다는 이유만으로 ‘잠재적 용공분자’ 930명을 체포했으며, 정치범 용의자 혐의를 받은 2,014명을 검거 투옥했다. 그 가운데 605명은 정당 당원들이었고, 264명은 사회단체 회원이었으며 나머지는 교사, 학생, 신문기자 등이었다(박세길 1989, 104).

노동조합 간부에 대한 검거는 1960년 4월 혁명 후 활발하게 활동했던 간부들을 중심으로 이루어졌으며, 특히 교원노조 간부들에게 집중되었다. 군사정권은 1,500여 명에 이르는 교원노조 간부들을 연행 또는 구속하였다. 이 가운데 기소된 간부는 11명이었다(이원보 2004, 103).

한편, 군사정권은 노동조합 재등록 마감 날인 5월 31일 등록기간을 1개월 연장한다는 포고령 제32호를 공포하였으나, 노동단체의 활동은 실제로 허용되지는 않았다. 그 뒤 1961년 8월 3일, 군사정권은 ‘사회단체 등록에 관한 법률 중 개정 법률’을  공포하여 이 법 2조 1항의 근로단체 등록에 관한 조항에 따라 노동단체 등록을 승인했다. 그리고 같은 날짜로 ‘근로자의 단체 활동에 관한 임시조치법’을 공포하였다. 이 법률은 설립 절차와 관련하여 신고증을 교부받음으로써 비로소 노동조합 활동을 할 수 있다는 노동조합 허가주의를 규정했다.

이 법을 공포하면서 국가재건최고회의 보건사회부장관은 ‘근로자의 단체활동에 관한 임시조치법 공포에 제하여’라는 제목의 담화문을 발표했다. 이 담화문에서 군사정권은 “노동조합을 재편성함에 있어서는 종래의 노동조합 폐단인 노동조합 상호간의 반목, 마찰, 분파작용을 피하고 대동단결하기 위해서는 군소 노조의 난립보다는 전국 단일 산업별 노동조합이 필요하다”고 밝혀 노동조합 재조직에 관한 기본 방침을 제시하였다. 군사정권이 산업별 노동조합 조직형태를 강제한 것은 노동조합운동 전개에서 가장 선진적인 조직형태를 채택하겠다는 의도에서 나온 것이 아니라, 산업별 노동조합 조직체계가 갖는 통제력과 지배력을 활용하여 국가권력이 노동조합운동을 철저하게 통제․장악하려는 정책 방향이었던 것으로 규정할 수 있다.  5․16 쿠데타 이후 이루어진 노동조합 재편성 작업은 국가 엘리트들이 노동자 세력을 강화시켜 통치 집단의 협력자로 삼을 목적에서 보다는 잠재적인 중요성을 가진 사회집단이 정치적인 혼란기에 독립적인 정치세력으로 성장하는 것을 원치 않는다는 관점에서 행한 조치였다(최장집 1988, 90).

군사정권은 8월 4일 산업별 노동조합 조직 책임자 9명을 지명하였고, 이들은 곧바로 ‘한국노동단체재건조직위원회’(재건위원회)를 발족시켰다. 이른바 ‘9인 위원회’라 불리는 재건조직위원회는 반공태세를 강화하고 재건조직위원회의 지도 아래 산업별 단일 조직체계를 확립한다는 내용의 ‘노동운동 기본정책’과 ‘재건조직 요강’을 수립하는 동시에 15개 산업별 재건 조직위원을 지명하였다. 각 산업별 노조 재건조직위원회는 종래의 직장 단위 조직을 기반으로 하여 결성대회 참가인원 비율을 정하고 우선 개인 가입 절차를 마친 조합원만으로 결성하여 점진적으로 확대해 나간다는 원칙에 따라 준비를 추진했다. 그리하여 8월 8일부터 25일까지 섬유, 광산, 체신, 철도, 운수, 해상, 금융, 전매, 화학, 전력, 외기, 금속 등 12개 산업별 노동조합이 결성준비위원회를 통해 결성대회를 진행하여 1961년 8월 30일 산업별 노동조합의 전국중앙조직인 ‘한국노동조합총연맹’(한국노총)이 결성되었다. 한국노총 결성 이후 전국부두노동조합과 전국연합노동조합이 9월 20일과 21일에 결성되어 산업별 노동조합은 14개로 늘어났다 (한국노동조합총연맹 1979, 570～573).

한국노총은 다음과 같은 강령을 채택했다.

한국노동조합 총연맹 결성대회 전경

① 우리들은 반공체제를 강화하고 자주경제 확립으로 민주적 국토통일을 기한다.

② 우리들은 공고한 단결로 노동자의 기본권리를 수호하고 생활수준의 향상을 기한다.

③ 우리들은 정치적 중립과 재정의 자립으로 민주노동운동의 발전을 기한다.

④ 우리들은 노동자의 교육과 문화향상의 강력한 실천을 기한다.

⑤ 우리들은 건전한 노동정신으로 국가산업발전을 기한다.

⑥ 우리들은 기간산업의 공유화와 산업의 민주화를 기한다.

⑦ 우리들은 민주우방의 노동자와 국제적 유대를 강화하여 세계평화에 공헌한다.

한국노총은 군사정권의 노동조합 재건조직 방침에 따라 산업별 노동조합체계를 지향했다. 이에 따라 노동조합이 중앙집권적인 단체교섭체계를 원칙으로 하면서도 교섭권과 쟁의권을 지부에 위임할 수 있도록 함으로써 사실상 단체교섭권과 쟁의권은 지부가 행사하였다. 이로써 처음부터 조직체계의 중앙집권성과 단체교섭의 분권성이라는 모순이 생겨났다.

그런데 군사정권과 재건위원회가 추진한 노동조합 재조직이 순조롭게 진행된 것만은 아니었다. 1962년 12월 6일 계엄령 해제와 더불어 1963년 1월 1일 정치활동이 허용되자, 한국노총 재조직 과정에서 배제된 구 한국노련계 간부들이 1963년 2월 4일 ‘노총 창립대회 결의 무효 확인 청구소송’을 제기했다. 이들은 1963년 2월 17일 철도․광산․외기노조 등 각 산업별 노동조합 소속 발기인 300명이 참석한 가운데 ‘한국노동조합총연합회’(한국노련)결성준비위원회를 열었다. 결성준비위원회는 “5․16이후 적년(積年)의 전통은 무참히 전복되었고, 노동운동계는 몇 개인의 입신을 위해 맹종하고 하향식 조직방식으로 산하 조직의 기능을 박탈당했기 때문에 한국노동운동의 정상화를 위해 총궐기한다”는 내용의 선언문을 발표하고 “현 노총의 해체를 요구하고 정치적 중립을 기하며, 쟁의권의 확립을 위하여 투쟁한다”는 결의문을 채택했다(한국노동조합총연맹 1979, 580).

한국노련은 결성 준비대회를 마치자마자 본격적인 하부 단위노동조합 조직에 착수했다. 군사정권은 한국노련의 활동에 대해 포고령 제6호와 1963년 4월 17일 개정된 노동조합법의 노동조합 설립 허가주의와 기존 노동조합의 정상적인 운영을 방해하는 조직은 노동조합으로서 인정하지 않는다는 복수노동조합 금지 규정에 따라 한국노련의 합법성 인정하지 않았다. 게다가 1964년 1월 7일 법원이 한국노총 창립대회 결의무효 확인 청구 소송이 기각됨으로써 한국노련의 활동은 정지 상태에 들어갔다.

한편, 한국노총에 대한 한국노련 세력의 반발과 도전은 사업장 단위의 조직만이 아니라 한국노총과 산업별 노동조합에도 혼란과 갈등을 불러일으켰다(이원보 2004, 127). 그 대표적인 사건이 전국금속노동조합 위원장 지연일과 인천지부장 문익모 외 8명이 1963년 3월 26일 ‘전국금속노동조합은 노총에서 탈퇴함과 동시에 이를 해체한다’는 성명서를 발표하여 한국노총은 물론 사회에 큰 파문을 불러일으켰다. 지연일 위원장을 비롯한 금속노동조합 간부들은 성명서에서 “우리는 현 노총이 주장하는 전국 산별 하향식 조직으로서는 민주주의적인 노동운동을 전개할 수 없을 뿐만 아니라 그 불법성을 확인하고 앞으로 정상적인 노동운동을 전개할 수 있는 합리적인 체제를 재편하기 위하여 전국금속노동조합은 노총에서 탈퇴함과 동시에 이를 해체함을 이에 성명한다”고 밝혔다.

이와 같은 움직임에 대해 금속노동조합 본부는 지연일 위원장이 “불순분자들과 야합하여 위원장의 직분을 유기하고 반조직적 행위를 자행한다”고 하여 중앙위원회를 소집, 한국노총에 징계조치 상신을 제기하고 위원장 유고를 이유로 부위원장을 위원장 직무대리로 선임하였다. 금속노조는 3월 28일 같은 날 조직된 ‘인천철강노동조합연합회 결성준비위원회’ 결성 무효 확인을 보사부장관에게 건의함과 동시에 3월 26일 성명에 서명한 사람들에 대해 허위사실 유포와 명예훼손죄로 서울지방검찰청에 고소를 제기했다. 1963년 4월 12일, 금속노조는 위원장 유고에 따른 임원 보선과 당면문제 토의 결의를 위하여 임시 대의원대회를 소집하여 위원장에 대한 징계를 결의하는 동시에 임시대회를 정기대회로 대치하여 규약 개정, 예산편성, 그리고 임원을 선출하였다. 이로써 한국노총 내 금속노동조합의 이탈 사건은 일단락  되었다(한국노동조합총연맹 1979, 582～584).

한국노총에 대한 이와 같은 반발과 저항, 그리고 이탈이 진행되는 가운데, 1963년 들어 민정이양을 앞두고 정당 활동이 허용됨에 따라 한국노총 산하 산업별 노동조합 위원장 8명이 가칭 ‘민주노동당 창당 발기위원회’를 구성하였다. 1963년 1월 11일 창당 발기준비위원회는 “우리는 반공, 자유, 민주주의를 기초로 하는 사회정의의 구현과 복지국가의 건설을 위하여 가칭 민주노동당을 창당코자 한다. ……근로대중의 의사는 필연적으로 독립되고 그 주의․주장이 독자적으로 이루어질 수 있는 체제로서 바꾸어지는 것이 정도(正道)라 하겠다”는 창당 취지문을 신문에 발표하였다.

한국노총은 민주노동당 결성 움직임에 대해 ① 현 단계에서 노동자 정당의 결성은 자체 조직분열을 초래할 우려가 있으며, ② 재정적으로 빈약한 현 실정에 비추어 오히려 노동조합의 자주성을 침해받게 되고 정당 역시 자주성을 유지하기가 불가능하며, ③ 노동조합이 특정 정당의 기간단체가 되는 것은 강령 위반이며, ④ 정당법이나 노동조합법에 위배되며, ⑤ 노동자 정당 조직여부는 전국대의원대회 결의를 거쳐야 한다고 주장하면서 창당 준비활동을 중지하라고 요구하였다. 민주노동당 창당은 처음에 상당수 산업별 노동조합 대표들이 참여하여 추진되었지만, 한국노총의 반대로 전국광산노동조합 김정원 위원장 혼자 고립되었고, 끝내는 창당 작업이 유산되고 말았다(이원보 2004, 130～132).

1961년 8월 3일 군사정권이 노동조합 재조직을 허가한 이후 노동조합 조직은 빠르게 증가되었다. 1961년 5․16 쿠데타가 일어나기 약 9개월 전인 1960년 8월 말 당시 노조 수는 388개였고, 조직노동자수는 32만 1,097이었다. 그러나 5․16 쿠데타로 노동조합 활동이 금지되고 해체상태에 있었기 때문에 그 수는 급격히 줄 수밖에 없었다. 그러다가 노동조합 조직이 재개된 다음 해인 1962년 8월 말에는 산업별 노조 14개의 지부와 분회는 각각 279개와 1,526개로 증가했으며, 조합원수는 17만 6,165명을 기록했다. 1965년 말 당시 조합원수는 36만 6,973명으로서 1960년 8월 수준을 상회하기 시작했다. 노동조합 조직률 변화 추이를 보면 1963년의 경우 전체 피고용자 249만 7,000명 가운데 조직노동자 22만 4,000명으로 9.0%였으며, 1964년의 경우 전체 피고용자 251만1,000명 가운데 조직노동자는 27만 2,000명으로 10.8%였고, 1965년 전체 피고용자 273만 1,000명 가운데 조직노동자33만 7,000명으로 10.8%였다(이원보 2004, 158, 164).

1961년 5월 17일 군사정권이 취한 노동쟁의 금지령에 따라 중단되었던 노동쟁의는 1963년 4월 개정된 노동관계법 발효와 더불어 다시 제기되었다. 1963～1965년 사이의 연평균 노동쟁의 발생건수는 109건이며, 노동쟁의 참가인원은 연평균 15만 9,985명이었다. 노동쟁의에서 노동자들이 제기한 요구조건은 대체로 임금인상과 임시급여 등 임금 관련 요구가 가장 큰 비중을 차지하여 경제적 요구에 집중되었으며, 권리분쟁이 그 다음 순위를 차지했다.

〈표3―20〉1963～1965년의 노동쟁의 발생 추이

연도	쟁의건수	참가인원	주요요구내용별구성비(%)
			임금 인상	임시 급여	해고 반대	노동 시간	권리분쟁	기타
1963	89	168,843	58.4	7.9	3.4	1.1	22.5	-
1964	126	207,406	73.3	6.7	4.8	0.9	12.4	-
1965	113	103,707	61.9	7.2	8.2	2.1	14.4	-

자료: 노동청, 1974,『한국노동통계연감』, 경제기획원 1966, 『경제백서』.

각 연도별 주요 노동쟁의 사례를 보면 다음과 같다.

1963년도: 산업별노조가 주도한 쟁의는 정부관리기업체 16개 노조가 정부관리업체 노동자의 보수통제법 폐기를 요구한 공동쟁의, 섬유노조의 풍한방직을 상대로 한 임금인상 쟁의, 운수노조 서울 지부가 부당노동행위․노임협정불이행․근로기준법 위반에 항의하여 제기한 쟁의, 해상노조 원양어선지부의 임금인상을 비롯한 6개 조항을 요구하여 제기한 쟁의, 부두노조의 임금인상 쟁의, 광산노조 산하 9개 지부의 임금인상 쟁의, 자동차노조 경북지부의 임금인상 투쟁을 주요 사례로들 수 있다.

사업장별로는 화학노조 부산럭키화학지부 지부장 해고 반대와 어용노조 해산을 요구한 투쟁, 고려석면 안양공장 노동자들의 임금인상 투쟁, 삼화제분 인천공장 노동자들의 중간착취배제․단체협약 체결 등을 요구한 투쟁, 근신산업 노동자들의 노조인정과 간부 해고 반대 투쟁, 울산정유 건설 작업 노동자의 해고 반대 투쟁, 세브란스 병원 노동자들의 단체협약 체결․임금인상․해고자 복직 투쟁, 미국 태평양건축회사 노동자들의 해고반대 투쟁, 서울시 청소국 노동자들의 임금인상 투쟁 등을 들 수 있다. 이 밖에도 화학노조 미왕분회의 임금인상․해고자복직․임금체불청산․안전관리자 배치 등을 요구한 쟁의와 금성사 노조 결성 투쟁이 주요 사례라 할 수 있다.

1964년도: 서울시내 금강제화를 비롯한 5개 제화점 노동자의 임금인상 투쟁, 성주․옥동탄광 노동자들의 임금인상 투쟁, 외기노조 서울지구 연예분회 노동자들의 노조 인정과 임금인상 투쟁, 마산방직 노동자들의 추석 상여금 지급 요구 투쟁, 조선방직 노동자들의 해고 반대 투쟁, 철도노조의 생활급 확보 쟁의 등을 주요 사례로 들 수 있다.

1965년도: 섬유노조의 조선방직을 비롯한 면방 3사에 대해 임금체불 청산과 임금인상을 요구하여 제기한 쟁의, 부두노조가 대한통운을 상대로 한 임금인상 요구 쟁의, 자동차노조 서울버스 지부의 중간 정류장간 제한시간 철폐와 막차입고시간 단축을 요구한 쟁의, 서울시 청소 노동자들의 노동위원회 중재사항 이행을 요구하여 제기한 쟁의, 고려수산 소속 원양어선 노동자의 처우개선 투쟁, 수산개발공사 소속 어선 노동자의 임금인상 투쟁 등을 주요 사례로 들 수 있다. 이 밖에도 외기노조의 노조인정․해고반대․단체협약 이행 등을 요구한 파상적인 쟁의, 고려석면 노동자들의 임금인상과 노동조건 개선을 위한 단식농성과 파업투쟁, 한국판유리공장 노조의 임금인상 투쟁, 동산화학 쟁의보복 집단해고에 대한 항의 투쟁 등이 주요 쟁의 사례라고 할 수 있다(이원보 2004 216～239).

이 시기 한국노총이 전개한 주요 제도․정책 개선 투쟁으로서는 정부관리기업체보수통제법 폐기투쟁을 비롯하여 1963년과 1964년의 노동관계법 개정 투쟁을 들 수 있다.

이 법은 정부관리기업체의 임금체계를 정비하고 보수의 획일적인 조정으로 건전한 기업운영을 기한다는 경영합리화를 명분으로 내세웠다.

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